Продолжается подписка на наши издания! Вы не забыли подписаться?

Аграрное право, экологическое право

КОНЦЕПЦИЯ РАЗВИТИЯ ЗЕМЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИИ

Боголюбов С.А., д.ю.н., профессор, заслуженный деятель науки России, руководитель отдела
Жариков Ю.Г., д.ю.н., профессор, гл. научный сотрудник,
Галиновская Е.А., к.ю.н., ведущий научный сотрудник
Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ

В настоящее время происходит смена этапов развития земельной реформы в России. Период первых шагов, определивших основы нового земельного правопорядка (многообразие форм собственности, закрепление части земельного фонда в собственность граждан и коммерческих организаций), сменяется этапом более широких преобразований.

Среди тенденций законодательного регулирования земельных отношений в последнее время можно выделить одну основную – с большой скоростью и в достаточно большом количестве разрабатываются и принимаются, вслед за Земельным кодексом Российской Федерации, федеральные земельные законы. В предлагаемых темпах и объеме есть как положительные, так и отрицательные стороны. Положительно то, что основные материальные нормы теперь закрепляются в нормативных актах уровня закона, как и должно быть в обществе, имеющем представление о правовом государстве. Положительна также и концептуальная модернизация нормативного регулирования, а также и то, что федеральное законодательство, наконец, заняло подобающее ему место.

Однако за скорость законотворчества приходится платить качеством принимаемых норм. Так, широко известны и обсуждались недостатки действующего Земельного кодекса РФ. Хотя именно принятие нового Земельного кодекса Российской Федерации является основным событием. Этот нормативный акт, несмотря на проблемы реализации его норм, ряд вопросов, все-таки решил. Так, теперь на уровень федерального закона подняты многие нормы, закрепленные ранее подзаконными нормативными актами. Да и сама “пирамида” земельно-правовых норм обрела вершину. Система земельного законодательства начинает принимать более отчетливые черты.

Однако, как и ранее, формированию и систематизации законодательства добавляют специфики как потребности развития земельной реформы, так и особенности расстановки политических сил. Это придает структуре федерального законодательства “необязательные” черты, продиктованные не требованиями систематизации, а потребностями сегодняшнего дня. Безусловно, реформенным является, например, Федеральный закон “О разграничении государственной собственности на землю”. Что же касается Федерального закона “Об обороте земель сельскохозяйственного назначения”, то регулирование на уровне этого закона, а не в рамках ЗК РФ, оборота сельхозземель — решение в чистом виде политическое и никак не обусловлено требованиями системы законодательства.

В то же время такие подинституты государственного управления земельным фондом, как регулирование ведения земельного кадастра, землеустройства, в том числе вопросы деления земель на категории по целевому назначению, могут и должны содержаться в специальных федеральных законах. Регулирование отношений по управлению земельным фондом не может оставаться в неизменном виде. Поэтому частью дальнейших преобразований земельного законодательства становится, в том числе, пересмотр содержания нормативных актов, регулирующих данный круг отношений. На это направлены и определенные статьи Земельного кодекса РФ, предусматривающие принятие федеральных законов о планировании, резервировании земель, о переводе земель из одной категории в другую.

Но как бы радикальны ни были дальнейшие перемены, в их основе в любом случае должны быть уже утвержденные Конституцией РФ базовые принципы. Так, на земельное законодательство в равной степени распространяется запрет принятия федеральных законов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, если их принятие ведет к изменению конституционно - правового статуса субъекта Российской Федерации, ущемлению или утрате установленных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина, нарушению государственной целостности Российской Федерации и единства системы государственной власти в Российской Федерации.

В целом, в основе дальнейшего развития российского земельного законодательства будет лежать необходимость дальнейшего обеспечения отношений права собственности на землю (как публичной, так и частной), а также преобразования в области управления земельным фондом.

При этом для обеспечения эффективного управления государственной и муниципальной собственностью на землю в ближайшие годы прежде всего следует реализовать разграничение государственной собственности на землю с определением земельных участков, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности на основе Федерального закона “О разграничении государственной собственности на землю”. Без окончания процедуры разграничения невозможно говорить о полноценной реализации норм Земельного кодекса Российской Федерации, в особенности регулирующих отношения по управлению, владению, пользованию и распоряжению государственными и муниципальными землями.

Однако до завершения процедуры разграничения, которая объективно займет несколько лет, необходимо четко определить порядок управления “неразграниченной” государственной собственностью. Так, Федеральным законом “О введении в действие земельного кодекса Российской Федерации” установлено, что до разграничения государственной собственности на землю распоряжение данными землями осуществляется органами местного самоуправления, если законодательством не предусмотрено иное. В то же время замечено, что распоряжение земельными участками из государственных земель часто осуществляется органами местного самоуправления исключительно в собственных интересах, без учета потребностей иных публичных образований, нередко с нарушением законодательства. В связи с этим, для обеспечения интересов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации следует законодательно передать ряд полномочий по распоряжению государственными землями исполнительным органам государственной власти как Российской Федерации, так и субъектов Российской Федерации. В качестве критериев передачи данных полномочий целесообразно опираться на основания закрепления земель в федеральную собственность, собственность субъекта Российской Федерации или муниципальную собственность, установленные упомянутым выше Федеральным законом “О разграничении государственной собственности на землю”.

Целям обеспечения управления и распоряжения государственной собственностью на землю, а также исполнению соответствующих норм Земельного кодекса Российской Федерации служат предусмотренные Земельным кодексом федеральные законы “О зонировании территорий”, “О переводе земель из одной категории в другую”, “О планировании земель”. В перечне федеральных законов, требующих скорейшего принятия, на первом месте находится Федеральный закон “Об обороте земель сельскохозяйственного назначения”. Данные законы, помимо нормативного обеспечения оборота и использования земельных участков вообще, нормативно обеспечат оборот, в том числе приватизацию земель, находящихся в публичной собственности, их использование в соответствии с установленным целевым назначением и разрешенным использованием, установят на уровне закона конкретные полномочия соответствующих исполнительных органов государственной власти.

Согласно Земельному кодексу Российской Федерации, Президентом Российской Федерации должен быть принят перечень приграничных территорий, на которых не допускается предоставление, в том числе и из государственных земель, земельных участков в собственность иностранных граждан и юридических лиц, лиц без гражданства, что также упорядочит решение этого вопроса на соответствующих территориях.

Земельным кодексом утверждены также требования о принятии ряда нормативных актов на уровне Правительства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, которые ожидают неукоснительной и скорейшей реализации.

В перечне проблем управления и распоряжения государственными землями особо следует выделить вопрос регулирования предоставления в аренду земельных участков, находящихся в государственной собственности. Это проблемы нормативного обеспечения арендных отношений. Согласно статье 29 Земельного кодекса Российской Федерации Правительством РФ должны быть приняты общие начала определения арендной платы при передаче в аренду земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, а в соответствии со статьей 66 Земельного кодекса Российской Федерации порядок определения размера арендной платы, порядок, условия и сроки внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, устанавливаются соответственно Правительством Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления. Пока данные нормативные акты не приняты, взимание арендной платы осуществляется в субъектах Российской Федерации по разным основаниям и в разном порядке, что недопустимо для единообразного регулирования данного круга отношений и дает повод к субъективным решениям и коррупции.

При определении арендной платы следует также уяснить, что она рассчитывается исходя из стоимости земельного участка. Но при этом необходимо окончательно решить, о какой стоимости – рыночной или кадастровой - должна идти речь. На наш взгляд, это должна быть рыночная стоимость земельного участка, как это принято в большинстве цивилизованных государств.

Кроме того, при взимании арендной платы следует отказаться от существующей до сих пор практики отношения к ней как к фискальным платежам – “разновидности” земельного налога, но взимаемой на основании договора, а не нормативного акта. Следует учесть, что на предоставление в аренду государственных земель распространяются общие требования гражданского и земельного законодательства о свободе договора, о равенстве сторон в договорных отношениях. Практика навязывания со стороны органов исполнительной власти арендатору государственных земель условий договора является искажением сути арендных отношений. В целом, на наш взгляд, ввиду, в том числе, будущих преобразований отношений по взиманию земельного налога и налога на недвижимость и увеличения размера налогообложения на эти виды имущества, государству целесообразно путем постепенной приватизации отказаться от значительного числа земель, переданных в настоящее время различными организациями в аренду. При этом сохранить арендные отношения с государственными и муниципальными предприятиями.

Дальнейшее совершенствование государственного управления земельной собственностью и иными природными ресурсами, находящимися в государственной собственности, непосредственно связано с необходимостью закрепления большей части наиболее существенных полномочий исполнительных органов государственной власти нормативными актами уровня закона. Следует считать существенным недостатком нормативной базы то обстоятельство, что в вопросах управления и распоряжения государственными природными ресурсами, по объему и значимости до сих пор преобладают нормы, закрепленные подзаконными нормативными актами, не так редко принятыми министерствами и ведомствами. Правовое регулирование управления и распоряжения государственной собственность, в том числе на природные ресурсы и землю, должно осуществляться, прежде всего, законами. Данные законы должны содержать прозрачные механизмы реализации полномочий соответствующими органами власти, не допускать дублирования функций в области распоряжения государственной собственностью.

Кроме того, при дальнейшем совершенствовании деятельности исполнительных органов власти следует исходить из разграничения функций по управлению данным государственным имуществом и функций по распоряжению им. Так, в частности, следует нормативно закрепить, что при заключении договоров купли-продажи или аренды земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, на торгах организатором торгов должны выступать специализированные организации, а не органы местного самоуправления или исполнительные органы государственной власти.

Одним из основных законов, которые будут существенно влиять на реализацию права собственности граждан и юридических лиц, а также на оборот земель в целом будет Федеральный закон “Об обороте земель сельскохозяйственного назначения”.

Принятие этого закона было необходимым. В том числе и потому, что ряд норм Земельного кодекса РФ, и прежде всего нормы о приватизации, до принятия этого закона практически не действовали для земель сельскохозяйственного назначения. Было отложено и приобретение сельхозземель в собственность иностранных субъектов и лиц без гражданства. Повис в воздухе вопрос о земельных долях. Однако следует обратить внимание и на трудности реализации данного закона. Так, закон действует только для земель сельскохозяйственного назначения, задействованных в аграрном производстве. Его нормы не касаются земель иных категорий, используемых в сельскохозяйственных целях. Закон также не будет распространяться на земли, предоставляемые гражданам для ведения садоводства, огородничества, животноводства, личного подсобного хозяйства, а также занятые строениями и сооружениями. Последнее положение, установленное также и Земельным кодексом РФ, ограничивает возможность распространения этого закона на оборот земель крестьянских хозяйств, а также на оборот предприятий как имущественных комплексов, если в их состав входят земельные участки сельскохозяйственного назначения: Земли крестьянских хозяйств, как правило, заняты строениями и не подлежат разделу в соответствии с действующим Законом РСФСР “О крестьянском (фермерском) хозяйстве”. Нормы нового закона не смогут распространяться и на оборот предприятий, если объектом оборота будет предприятие в целом, а не выделенные из его состава в самостоятельный земельный участок сельскохозяйственные угодия.

Законом не предполагается устанавливать квалификационных требований ни для граждан, ни для юридических лиц при приобретении прав на сельскохозяйственные земли. И это следует считать правильным. Ограничение субъектов по тому принципу, являются ли они сельскохозяйственными товаропроизводителями или нет, противоречит свободе коммерческой деятельности и может неоправданно ограничить оборот сельскохозяйственных земель. Кроме того, требование использования земель сельскохозяйственного назначения достаточно жестко при тщательном проведении контроля за использованием земель. Иностранные субъекты, как известно, исключены из числа субъектов, обладающих правом на земли сельскохозяйственного назначения по данному закону. Однако, это не означает полного запрета на приобретение земель сельскохозяйственного назначения иностранцами в собственность. Это право остается для данных субъектов при приобретении земель для личного подсобного хозяйства или садоводства и огородничества.

Внимания заслужил в данном законе вопрос о размерах и местоположении земельных участков сельскохозяйственного назначения. Смысл предлагаемых норм заключается в попытке ограничить спекуляцию этими землями, излишнее их дробление или, наоборот, сосредоточение больших площадей в одних руках.

Проектом при этом устанавливается, что минимальные размеры земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, а также максимальные размеры участков, находящихся на территории одного административного района в собственности физического лица и аффилированных ему лиц, могут быть установлены законами субъектов РФ.

Можно задать вопрос, насколько такая норма, будет актуальна для приобретения гражданами крестьянских хозяйств или предприятий, если они расположены на землях сельскохозяйственного назначения. Однако поскольку закон, как мы уже говорили, не будет распространяться на застроенные земельные участки, значит и указанные ограничения для застроенных земель, в том числе КФХ или предприятий, действовать не будут.

Не предполагается ограничивать размеры земельных участков, находящихся в собственности юридических лиц.

Самым сложным для данного закона, как и для правового регулирования использования земель сельскохозяйственного назначения в целом, является вопрос о правовом режиме оборота земель в реорганизованных колхозах и совхозах, а именно земельных долей.

Но так или иначе, ни один собственник земельной доли не будет лишен предоставленного ему права.

Однако необходимость изменений правового режима земельных долей связана с несколькими причинами. Сложившиеся на практике отношения по поводу земельных долей не соответствовали нормам Гражданского кодекса РФ. Правовое содержание такой конструкции, как “земельные доли”, с момента их утверждения в законодательстве не было четко определено.

Установлено, что земельная доля – это доля в праве общей собственности на земельный участок.

Обладатель доли в праве собственности на землю, в соответствии с гражданским и земельным законодательством, может распорядиться ею по своему усмотрению. Так, при заключении договора аренды земельного участка в счет доли в праве собственности на него участок должен быть выделен в натуре. Это связано с тем, что ГК РФ предусматривает предоставление в аренду только непотребляемых вещей. Однако практика пошла по пути заключения договоров аренды земельных долей без выдела земельного участка.

Проектом закона предлагается следующий выход из ситуации: устанавливается требование привести отношения по поводу использования земельных долей в соответствие с Гражданским законодательством. В случае, если это не произойдет, к договорам аренды земельных долей, заключенным до момента вступления в силу настоящего закона, будут применяться правила, регулирующие отношения по договору доверительного управления.

В этом решении видно желание законодателя смягчить для собственников земельных долей сложившуюся ситуацию. Ведь на договоры аренды земельных долей, заключенные после вступления в силу части 2 ГК РФ, распространяется положение ст. 168 ГК РФ, устанавливающей, что сделка, не соответствующая требованиям закона, ничтожна, если закон не устанавливает, что такая сделка оспорима или не предусматривает иных последствий нарушения. Законом, как полагаем, и предусматриваются такие иные последствия.

Следует обратить внимание на некоторые проблемы. Например, положения о доверительном управлении не будут иметь обратной силы. И на отношения по поводу использования земельных долей в период до вступления в силу закона об обороте они распространяться не будут. В связи с этим, по крайней мере, усложнится судебная практика. Кроме того, договор доверительного управления – достаточно сложный вид сделки, мало сходный с арендой, в связи с чем аграриям придется учиться новым формам правовых отношений. В случае принятия соответствующих норм закона это обязательно следует иметь в виду, с тем, чтобы избежать ошибок и злоупотреблений.

Для дальнейшего развития земельного законодательства весьма актуальным является вопрос о соотношении гражданского и земельного законодательства и о самостоятельности земельного права как отрасли. Одним из тезисов развернувшейся дискуссии можно назвать следующий: после утверждения в законодательстве отношения к земельному участку как недвижимому имуществу, предоставления не только государству, но иным субъектам правовых отношений (в том числе гражданам) права собственности на землю и, как следствие этого, включения земельных участков в гражданско-правовой оборот, сделки с земельными участками регулируются нормами гражданского права. Из этого далее делаются выводы более или менее радикального характера относительно судьбы земельного права: либо о том, что земельное право прекращает свое существование как самостоятельная отрасль; либо эта отрасль остается, но может содержать в себе только нормы об управлении земельным фондом, контроле за использованием земель, то есть нормы, по своей сути, административно-правовые.

Оценим выдвинутые аргументы.

При этом напомним, что существует определенная разница между категориями “земельное право” и “земельное законодательство”. Под последим, согласно ст. 2 Земельного кодека РФ, понимаются федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации, регулирующие земельные отношения, то есть ограниченный круг нормативных актов. Земельное право понимается как совокупность норм, регулирующих общественные отношения по поводу использования земли, то есть любые нормы, регулирующие земельные отношения в любых нормативных актах.

Из понятия земельного права следует отношение к нему, как отрасли комплексной, то есть такой, которая формируется не по методу правового регулирования, а по объекту правовых отношений. В нашем случае таким объектом является земля. В российской правовой системе земельное право – не единственная комплексная отрасль. В связи с этим, существование земельного права как отрасли не может напрямую зависеть от изменений методов регулирования оборота земель, хотя бы потому, что основания ее формирования иные.

Однако нам могут возразить, что именно изъятие земельных участков из гражданского оборота с принятием в 1917 году Декрета “О земле” и с объявлением того, что земля находится в исключительной государственной собственности, послужило отправной точкой возникновения земельного права в советский период. А поскольку с реформами конца XX века исключительность правового положения земли, как государственной собственности, исчерпала себя, то и существование выделение земельного права потеряло смысл.

Исторически судьба земельного права действительно во многом связана с особенностями правого регулирования использования земель после революции 1917 года. До этого периода в России такой отрасли права официально не было. Однако попробуем разобраться, является ли именно изъятие земель из гражданско-правового оборота главным основанием появления в России новой правовой отрасли.

Смеем заметить, что утверждение в правовой системе той или иной отрасли имеет не только формальную, методологическую, но и социальную, политическую и экономическую подоплеку. Это актуально для отрасли, регулирующей в России земельные отношения. Другими словами – признаём уникальность земли (земельных участков) как объектов общественных отношений, правовое регулирование использования которых должно осуществляться особым образом на основе особых, специально сформулированных принципов – признаём целесообразность существования особой отрасли – “земельное право”. И наоборот, считаем землю объектом ничем не отличающимся, например, от иных объектов недвижимости - отказываемся от этой идеи. (Сразу хотелось бы заметить, что авторы настаивают на необходимости и целесообразности сохранения полноценной земельно-правовой отрасли.)

История эволюции правовых отраслей в России подсказывает нам, что именно специфика земельных отношений, как следствие специфических качеств земли, была впервые выведена как основание формирования особой правовой отрасли еще до революции. Известным российским юристом Кассо в начале XX века был опубликован труд “Русское поземельное право”, в котором определена целесообразность “выделения” из права гражданского норм, регулирующих земельные отношения и отношения по поводу недвижимости, прочно с ней связанной. Заметим при этом, что правовое регулирование предлагалось обособить все-таки не столько для недвижимости, сколько для земли как особого объекта, с которым прочно связаны иные недвижимые объекты (отсюда и название права “поземельное”, а не, к примеру, “право о недвижимости”).

Собственно, этим было отмечено, помимо частноправового, существенное влияние на земельные отношения и публично-правового аспекта, что и определяло особенности регулирования использования земель.

Нам кажется небесполезным обратить внимание на то, что идея формирования поземельного права возникла после десятилетий практически безраздельного господства гражданско-правового регулирования этих отношений в России…

После событий 1917 года правовая система России изменилась весьма существенно. Изменились, как уже было сказано, принципы и методы правого регулирования использования земли и, прежде всего, оборот земельных участков, то есть переход участка от одного лица к другому был урегулирован не гражданско-правовыми, а административно-правовыми методами. Однако смеем утверждать, что появление именно в связи с этим земельного права как самостоятельной отрасли было отнюдь не обязательным, и земельное право могло быть поглощено правом административным как отраслью, регулирующей отношения в области государственного управления, в том числе управления использованием государственного имущества. Но это не произошло. И прежде всего потому, что с самого начала политических и экономических преобразований данного периода земельный вопрос был выделен для “специального решения”, а земля была определена как особый “проблемный” объект общественных отношений. Таким образом, и в это время земельное право было сформировано, разумеется, в соответствии с иной земельной политикой, но по тому же признаку – по признаку объекта правовых отношений.

И в современный период обособление земельного права по тому же признаку не теряет ни оснований, ни актуальности. Это связано с тем, что при реализации прав на любой земельный участок сплетены воедино и присутствуют в любой момент времени как публичные, так и частные интересы, поскольку участок одновременно является и владением частного лица, и территорией муниципального образования, и территорией субъекта РФ, и территорией Российской Федерации. И в то же самое время земля остается уникальным природным объектом, что создает еще и “экологический” публичный интерес.

И, собственно, “пообъектное” формирование земельного права как отрасли приводит к выводу о том, что отношения в области оборота земельных участков также регулируются нормами именно этой правовой отрасли. Изъятие норм об обороте из земельного права не имеет формальных оснований, поскольку понятие данной отрасли (см. выше) настаивает на том, что все нормы, регулирующие отношения в области использования земли, объединены этой отраслью. Повторимся и заметим, что земельное право всегда содержало в себе нормы об изъятии и предоставлении земельных участков, а значит об их обороте. Произошедшие же в рамках земельного права последние по времени перемены можно охарактеризовать как реформенное изменение методов регулирования оборота земель.

Все сказанное выше дает возможность сделать определенные выводы относительно удельного веса гражданского и земельного права в области регулирования земельных отношений. Остановимся на одной из проблем в области законодательной деятельности. Известна важность вопроса о том, возможно ли регулирование сделок с землей на уровне субъекта Российской Федерации, если известно, что гражданское законодательство, согласно статье 71 Конституции РФ, находится в исключительном ведении Российской Федерации, а правовое регулирование сделок как таковых определяется институтом гражданского законодательства и гражданского права.

Так вот, если признать, что нормы о сделках с землей (по признаку объекта) являются нормами земельного права и могут содержаться в земельном законодательстве, которое, в соответствии со статьей 72 Конституции РФ, находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, следует признать и то, что для запрета регулирования отношений по поводу сделок с земельными участками на уровне субъекта РФ нормативных оснований нет. Добавим при этом, что в руках Российской Федерации сосредоточено достаточное количество правовых рычагов для пресечения противоречащего федеральному нормотворчества субъектов в этой области. В то же время есть основания, подтверждающие необходимость регулирования сделок с земельными участками на уровне субъекта РФ. В ряде случаев данное регулирование допускается Земельным кодексом РФ (в частности, при регулировании арендных отношений). Кроме того, после разграничения государственной собственности на землю и закрепления за субъектом РФ в собственность определенных земельных участков, субъект РФ не может быть лишен права нормативно урегулировать сделки с такими участками, поскольку это является одной из форм реализации его права собственности на землю.

Для дальнейшего развития земельного законодательства субъектов Российской Федерации в соответствии со статьями 72 и 76 Конституции РФ земельное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

Объективным основанием предоставления субъекту РФ прав по регулированию использования земли является то, что Россия расположена на обширнейших территориях. Регионы государства отличаются друг от друга природными объектами и направлениями использования земель, демографическими, экологическими, экономическими и другими проблемами, которые не могут не влиять на специфику управления землями в республике или области.

Жестким является и требование к субъектам РФ не выходить за рамки полномочий и не вторгаться в компетенцию Российской Федерации. Однако для земельного и природоресурсного законодательства, регулирующего, в том числе, отношения собственности и сделки с природными объектами как с недвижимостью, соблюдение этого требования составляет отдельную проблему. Действительно, вправе ли субъекты РФ регулировать эти отношения, если “сделки” и “вещные права” - это институты гражданского законодательства, которое, согласно ст. 71 Конституции РФ, находится в исключительном ведении РФ? Данная проблема заслуживает отдельного обсуждения, поэтому только заметим, что законодательство о земле и природных ресурсах включает регулирование их оборота. Следовательно, законодательство об обороте природных ресурсов, как часть общего, также является предметом совместного ведения. Но субъект РФ и в данном случае не вправе устанавливать принципы и основные положения об обороте, поскольку это является предметом гражданского законодательства, но может устанавливать, например, порядок заключения сделок.

Однако есть в осуществлении земельной политики государства задачи, которые требуют единообразного решения и управления из единого центра. И это - указанная выше реализация земельной реформы, обеспечение единого экономического пространства, гарантий прав собственников, разрешение земельных споров. Возможность импровизации в регионах в данном случае немыслима и приведет к подрыву не только земельного режима, но и политической стабильности. Наконец, понимание территории Российской Федерации как единой государственной территории - это один из основных принципов земельно-правового регулирования.

Требование о закреплении федеральными законами основных принципов в регулировании правовых отношений установлено и Федеральным законом “О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти российской федерации и органами государственной власти субъектов российской федерации” (ст. 12). Этим Законом определено, что по вопросам, отнесенным частью 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, издаются федеральные законы, определяющие основы (общие принципы) правового регулирования, включая принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также федеральные законы, направленные на реализацию полномочий федеральных органов государственной власти.

Конституции РФ не противоречат два основных пути развития законодательства регионов: субъект РФ вправе либо ожидать решения всех вопросов в “центре” и уже потом определиться с тем, какие отношения будут урегулированы законами субъекта РФ, либо, не дожидаясь этого решения, принимать собственные земельные нормативные акты. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации приводятся в соответствие с принятым федеральным законом.

Следует признать, что, если не обращаться к известным исключениям (законодательство о земле г. Москвы), субъекты РФ не стремятся установить особого, отличного от общих федеральных требований режима земельных ресурсов.

Однако указание о распространении на земельное законодательство совместного ведения, согласно статье 72 Конституции РФ, недостаточно. На федеральном уровне должны быть закреплены определенные принципиальные моменты, расшифровывающие это положение, а полномочия Российской Федерации и субъектов разграничены более четко. Работы по решению этой проблемы ведутся в настоящее время.

Следует сказать, что деятельность в области формирования федерального земельного законодательства не может быть изолирована от региональных процессов. Выполняя функцию по установлению основных направлений дальнейшего развития земельной реформы, определению основ правового земельного режима, обеспечению гарантий прав субъектов земельных отношений и, в конечном счете, обеспечению единства государственной политики, федеральное законодательство тем самым координирует законотворчество субъектов РФ.

Однако не может быть проигнорирован и эффект “обратной связи”. Законодательство субъектов РФ в относительной самостоятельности формирует свой “локальный” правовой порядок. Позитивные и негативные стороны его существования приходится иметь в виду. Речь не идет о буквальном следовании региональному опыту, хотя бы потому, что федеральное законодательство – более высокого уровня.

Так, например, невозможно проигнорировать тот факт, что в ряде субъектов РФ оборот земельных участков осуществляется и на основе регионального законодательства (Саратовская область, Читинская Область, Республика Бурятия, др.). С нашей стороны заметим, что общие нормы о сделках с земельными участками, а также нормы, ограничивающие права на землю определенных категорий лиц, не могут иметь места на региональном уровне, поскольку за этим может следовать прямое вторжение в исключительные полномочия Российской Федерации в этой области.

Таким образом, успешное завершение или, по крайней мере, адекватное продолжение формирования земельного законодательства в России зависит от взаимодействия и позитивных усилий как федерального центра, так и регионов. В то же время законотворческий процесс должен базироваться на единой, теоретически обоснованной концепции развития земельной реформы, учитывающей, в том числе, необходимость ревизии действующих институтов земельного права. Важна также оценка уже сформированных земельных отношений, равно как экономических и политических факторов, влияющих на их реализацию.

Земельным кодексом Российской Федерации закреплены определенные полномочия субъектов РФ в области земельных отношений.

В отношении развития законодательства о землеустройстве следует подчеркнуть, что совсем недавно (в советский период нашей экономики) землеустройство, будучи организационно-правовым мероприятием по обеспечению рационального использования и охраны земель, являлось исключительно государственной властной функцией. Правовые отношения, связанные с землеустройством, регулировались инструкциями и приказами государственных органов управления в области землепользования. Как межхозяйственное, так и внутрихозяйственное землеустройство, а также и другие землеустроительные действия осуществлялись государственными организациями за счет государства. В Основах земельного законодательства СССР 1968 года и во всех последующих земельных законах (кодексах) вплоть до Земельного кодекса РФ 1991 года раздел названных законов о землеустройстве всегда именовался: “Государственное землеустройство”.

Неограниченное государственное вмешательство в хозяйственную деятельность землепользователей было несовместимо с принципом их хозяйственной самостоятельности и оно было признано непригодным как метод регулирования земельных отношений в условиях аграрно-земельной реформы. В 2001 году был принят федеральный закон “О землеустройстве”, который определяет землеустройство как мероприятие по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования их и охраны, образованию новых и упорядочению существующих объектов землеустройства, установлению их границ на местности.

В настоящее время землеустроительные организации выполняют землеустроительные работы по желанию (заказу) хозяйств и с учетом их экономических возможностей и перспектив развития каждого хозяйства. При этом возникает необходимость заключать договор даже в тех случаях, когда заказчиком проекта выступает государственный орган управления, поскольку в процессе землеустройства существенным образом затрагиваются интересы хозяйств — пользователей земли.

Разработанные, принятые заказчиком и утвержденные государственными органами проекты внутрихозяйственного землеустройства обычно признаются обязательными для исполнения. Но такая практика требует существенной корректировки. Не могут, как нам предоставляется, все без исключения мероприятия, намечаемые в проекте, рассматриваться в качестве обязательных для хозяйства, а лишь те, обязательность исполнения которых предусмотрена законом (например, почвозащитные севообороты, режим использования защитных зон, публичные сервитуты, требования консервации деградированных или зараженных земель и т.п). В проекте могут быть рекомендации хозяйству, варианты внутрихозяйственных решений, которые должны приниматься по свободному усмотрению самого хозяйства. Следовательно, утверждение госорганами проекта (независимо от того, кем он разрабатывается) надо рассматривать обязательной необходимостью не потому, что всем проектным решениям придается обязательная сила”. Обязательность утверждения нужна потому, что в ходе проведения внутреннего устройства территории хозяйства часто требуется изменение целевого использования угодий, например, перевод пашни в другой вид угодий и другие существенные трансформации в землепользовании, возможные лишь с разрешения компетентных госорганов, но отнюдь не по воле организаций-разработчиков проекта. Если землеустройство проводится по заказу самого владельца земли, но его результаты не получили утверждения компетентных государственных органов, они не могут признаваться обязательными для третьих лиц (например, органов госконтроля, госстатучета земель). Это касается также результатов деятельности частных землеустроителей, которые для хозяйства могут быть полезными, но могут оказаться неоптимальными с точки зрения публичных интересов. Далее, необходима, на наш взгляд, государственная регистрация проекта, поскольку он требует внесения изменений в данные учета земель и государственного земельного кадастра. Кроме того, госрегистрация нужна для того, чтобы подтвердить заключенные ранее договоры аренды и другие сделки с землей, узаконить действующие сервитуты, то есть не должно получиться так, что землеустройство изменяет или отменяет существующие обязательства хозяйства. Возможны и иные ситуации. Будущие новые сделки с землей, в свою очередь, не могут отменять принятых землеустроительных решений. Арендатор или иной правопреемник не должен быть в неведении относительно того, что государство требует от владельца земли. Это возможно лишь при государственной регистрации проектов землеустройства, которая позволяет видеть легальное положение в земельных отношениях определенного хозяйства. Если сделка совершается после утвержденного проекта и она предполагает его переделку, то целесообразно ее регистрировать только после исправления данного проекта.

Приведенный порядок прохождения проектов землеустройства должен, на наш взгляд, распространяться и на те проекты, по которым заказчиком выступает орган государственного управления (служба комитетов по земельным ресурсам и землеустройству, управлений сельского хозяйства и др.).

Помимо внутрихозяйственных вопросов организации рационального использования и охраны земель сельскохозяйственными предприятиями землеустройство решает многие общие проблемы организации использования земельных ресурсов страны. Так, на уровне государственных мероприятий проектные землеустроительные организации проводят: определение целевого назначения земельных массивов, разработку крупных региональных, комплексных программ охраны и рационального использования земельных фондов; планирование и прогнозирование (разработка генеральных, областных, районных и региональных схем использования земель); разработку целевых программ мелиорации, рекультивации, борьбы с водной и ветровой эрозией почв и т.д.

Межотраслевое и отраслевое планирование и прогнозирование в процессе землеустройства представляют собой научно обоснованную разработку долгосрочных и краткосрочных перспектив рационального распределения земель по отраслям народного хозяйства; выявляются неиспользуемые земельные ресурсы, разрабатываются мероприятия по оптимизации их эксплуатации, охране. Все эти вопросы решаются в соответствующих схемах использования земель (схемах землеустройства). Степень детализации решаемых вопросов зависит от масштаба схемы. Разрабатываются также целевые программы мелиорации, рекультивации, химизации, борьбы с эрозией почв и др. Задачами землеустройства в области промышленности и других видов несельскохозяйственного производства являются: изыскание таких земель для потребностей промышленности, строительства и других нужд, которые в минимальной степени затрагивали бы интересы сельскохозяйственного производства; разработка мероприятий по охране и рациональному использованию земель с соблюдением экологических требований.

При всей ясности положений федерального закона о землеустройстве необходим подзаконный федеральный нормативный акт о порядке проведения землеустроительных действий.

Субъекты РФ с учетом особенностей использования и охраны земель издают нормативные правовые акты о порядке проведения землеустройства (ст.69 ЗК РФ).

Законодательство о земельном кадастре также претерпело определенную эволюцию, обусловленную характером и содержанием земельных правоотношений в различные периоды развития экономики страны. При этом наиболее сложной частью кадастра всегда была экономическая (кадастровая) оценка земли.

Бесплатность землепользования, существующая до земельной реформы, не ставила перед земельным кадастром задачи экономической оценки земли в ее денежной форме. Да этого и не могло быть, поскольку сделки с землей были запрещены, а сама земля не признавалась имуществом. Земельные отношения государства – исключительного (единственного) собственника земли с ее пользователями, когда речь шла о “плате” за пользование государственной землей, то эта обязанность осуществлялась в натуральной форме путем изъятия части сельскохозяйственной продукции у ее производителей в пользу государства-собственника земли. Это не было арендной платой, так как договорных отношений между участниками земельных отношений не существовало. Пользователи земли рассчитывались с собственником в административном порядке, определяемом органами государственного управления.

Важными итогами Земельной реформы явились: отказ от администрирования при регулировании земельных отношений, создание многообразия форм собственности, признание земельных отношений имущественными отношениями и возможность применения норм гражданского законодательства при совершении сделок с землей, введение экономически обоснованной платы за землю и новых форм хозяйствования на земле, другие положительные результаты земельных отношений в стране. Частная собственность на землю и рынок земли, заинтересованность государства в экономически обоснованном налогообложении потребовали достаточно полной информации о каждом земельном участке, позволяющей иметь такую его характеристику, которая выделяла бы его из массы других участков с помощью кадастровой оценки. В связи с этим существенно изменилось назначение государственного земельного кадастра.

2 января 2000 года был принят федеральный закон № 28-ФЗ “О государственном земельном кадастре”, в ст.4 которого определены цели его создания и ведения. Основными целями кадастра закон признает информационное обеспечение: государственного и муниципального управления земельными ресурсами; государственного контроля за использованием и охраной земель; мероприятий, направленных на сохранение и повышение плодородия земель; государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним; землеустройства; экономической оценки земли и учета ее стоимости в составе природных ресурсов; установления обоснованной платы за землю.

Органы всех уровней, осуществляющие ведение земельного кадастра, обязаны придерживаться принципов, сформулированных в федеральном Законе о государственном земельном кадастре:

Государственному кадастровому учету подлежат земельные участки, расположенные на территории Российской Федерации, независимо от форм собственности на землю, целевого назначения и разрешенного использования земельных участков. Сведения о земельных участках включают указания на кадастровый номер каждого земельного участка, его местоположение, границы, площадь, категорию земель и разрешенное использование, зарегистрированные вещные права и ограничения (обременения), экономические характеристики, в том числе размеры платы за землю, качественные характеристики, в том числе показатели состояния плодородия земель (для отдельных категорий земель), наличие объектов недвижимого имущества.

Кадастровая оценка земель регламентируется Правилами проведения Государственной кадастровой оценки земель, утвержденными постановлением Правительства РФ от 8 апреля 2000 г. № 316. В целях обеспечения эффективных экономических механизмов в сфере управления земельными ресурсами и другим недвижимым имуществом постановлением Правительства РФ от 25 октября 2001 № 745 утверждена целевая программа “Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002-2007 годы)”. Это позволит иметь фундаментальный государственный земельный кадастр с высоким уровнем информированности обо всех необходимых характеристиках земель страны и другого недвижимого имущества.

Немаловажным вопросом развития и совершенствования российского земельного законодательства является экологизация его норм. Требования экологизации правовых предписаний относятся ко всем без исключения отраслям законодательства, однако применительно к земельному законодательству они являются особенно актуальными и насущными, поскольку земля, как отмечается в ст.1 Земельного кодекса РФ, служит основой жизни и деятельности человека, представляет из себя природный ресурс, природный объект, охраняемый в качестве важнейшей составной части природы .

Поскольку земля используется в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и используется в качестве основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, предъявление к ее использованию, охране и соблюдение, применение экологических требований приобретает решающее значение для сохранения самих земельных ресурсов и для сбережения всей окружающей природной среды.

В земельном законодательстве России провозглашен приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском и лесном хозяйствах перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде. Для дальнейшего развития земельного законодательства на современном этапе важно не только и не столько провозглашение принципа, сколько его наполнение конкретными правовыми требованиями и предписаниями, призванными реализовать провозглашенное в законодательстве.

Провозглашение экологического приоритета подкрепляется рядом законодательных норм, развивающих экологические принципы использования и охраны земель. Так, среди целей охраны земель предусматривается использование земель способами, обеспечивающими сохранение экологических систем (ст.12 ЗК РФ).

Оценка состояния земель и эффективности предусмотренных мероприятий по охране земель проводится с учетом экологической экспертизы, установленных законодательством санитарно-гигиенических и иных норм и требований. Внедрение новых технологий, осуществление программ мелиорации земель и повышения плодородия почв запрещаются в случае их несоответствия предусмотренным законодательством экологическим и санитарно-гигиеническим требованиям. Для проведения проверки соответствия почвы экологическим нормативам и требованиям проводятся почвенные, геоботанические, агрохимические и иные обследования (ст.13 ЗК РФ).

В головном акте земельного законодательства - Земельном кодексе России, иных актах земельного законодательства предусматриваются экологические нормы и требования к использованию земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению, к выбору земельных участков для строительства и иных нужд, к землям сельскохозяйственного назначения, землям поселений, к землям промышленности и иного специального назначения. Большая группа норм посвящена землям особо охраняемых природных территорий и объектов.

Таким образом, можно констатировать наличие достаточного количества законодательных норм, посвященных экологической составляющей земельных отношений. Задачи развития законодательства в этой области видятся в следующем:

Как и в других отраслях российского законодательства, в земельном законодательстве имеет принципиальное значение осуществление земельного контроля и привлечение к соответствующим видам ответственности. В Земельном кодексе РФ предусматриваются государственный, производственный, муниципальный и общественный виды земельного контроля. Они обладают весьма специфическими качествами по отношению к этим же видам контроля, но в других сферах общественных отношений.

При этом если государственный и производственный земельный контроль был достаточно разработан ранее в нормативных правовых актах различного уровня и широко применялся на практике, то муниципальный и общественный контроль является сравнительно новым для законодательства и заслуживает дальнейшего развития и стимулирования с помощью права.

Заслуживают внимания разработка и принятие нормативных правовых актов с утверждением положений о муниципальном земельном контроле и об общественном земельном контроле. Целесообразно обсудить вопрос, кто должен их утверждать и насколько они должны быть обязательными или примерными, типовыми для участников земельных отношений. Однако учитывая относительную новизну этих видов контроля, разработка и оглашение таких положений крайне необходимы.

Можно использовать опыт общественного земельного контроля и деятельности земельных общественных инспекций в 70-х годах в нашей стране, деятельность местных Советов народных депутатов, их исполнительных комитетов и постоянных депутатских комиссий по осуществлению земельного контроля в районах, городах, селах, поселках в 80-х годах . Имеется и может быть использован опыт правового регулирования муниципального и общественного земельного контроля в ряде муниципальных образований субъектов РФ.

Используя и развивая традиции государственного земельного контроля, необходимо иметь в виду, что если ранее он осуществлялся от имени собственника — суверена — государства в отношении только землепользователей, то в современных условиях государство — гарант прав — суверен должно осуществлять государственный земельный контроль в отношении не только землепользователей, арендаторов, землевладельцев, но и собственников земельных участков со многими вытекающими отсюда последствиями.

Отработанный за десятилетия производственный (ведомственный) контроль должен быть переориентирован с прежнего исключительно внитригосударственного и внутрикооперативно-колхозного на иные формы хозяйственной деятельности и собственности. При всех общих признаках внутрипроизводственного земельного контроля осуществление его внутри негосударственных, немуниципальных организаций имеет немало своих специфических черт, которые должны учитываться при правовом регулировании производственного земельного контроля.

С осуществлением земельного контроля тесно связано развитие ответственности за правонарушения в области охраны и использования земель, которая завершает звенья правоохранительного механизма.

Наиболее отработанным видом земельной ответственности можно считать возмещение вреда, причиненного земельными правонарушениями постольку, поскольку оно, как и иные формы гражданско-правовой ответственности, опираются на конкретные и подтвержденные многолетней практикой нормы ГК РФ.

По нашему мнению, дисциплинарная ответственность должна наступать во всех случаях совершения работником дисциплинарных проступков в области использования и охраны земель на основании Трудового кодекса РФ и уставов, положений о дисциплине, о трудовых обязанностях работников. Если юридическое лицо, где трудится работник, привлечено к административной ответственности, то дисциплинарная ответственность работника, виновного в наложении на юридическое лицо административной ответственности, должна наступать в обязательном порядке. В этом направлении ЗК РФ должен быть исправлен, и законодательство должно развиваться в предложенном смысле.

С принятием и вступлением в силу нового Кодекса об административных правонарушениях РФ и отсутствием в новом ЗК РФ перечня земельных правонарушений проблемы административной ответственности за земельные правонарушения в основном оказались решенными. В КоАП РФ составы земельных правонарушений охватывают почти все прежние составы ЗК РСФСР 1991 г., а в ряде случаев излагают их в обобщенной форме. Предусматриваются также административные взыскания за нарушение большинства запретов, установленных в ЗК РФ.

Проблемы совершенствования законодательства об административной ответственности в этой области сводятся к следующему:

В УК РФ имеется статья “Порча земли” с значительными санкциями (в том числе с наказанием в виде лишения свободы) за совершение предусмотренного преступления, нужды в ее изменении и дополнении не имеется, поскольку количество возбужденных уголовных дел измеряется десятками, а количество привлеченных к ответственности по ней измеряется единицами. Общественная опасность такого преступления, как порча земли обществом пока не осознана. Проблемы здесь видятся не столько в совершенствовании законодательства, сколько в правоприменении: 1) необходимо обеспечить неотвратимость уголовного наказания за порчу земли, представляющую общественную опасность, 2) надо отличать ее от порчи земли, предусмотренной в КоАП РФ.

Контактный телефон:
7 (095) 332-75-82 (раб.)
Боголюбов Сергей Александрович
Жариков Юрий Георгиевич
Галиновская Елена Анатольевна


Copyright © 1994-2016 ООО "К-Пресс"