Черные дыры в Российском Законодательстве 2003'1

Home Поиск Издания Контакты k-press.ru


Продолжается подписка на наши издания! Вы не забыли подписаться?

ГРАЖДАНСКОЕ ПРАВО, ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЕ ПРАВО

Право муниципальной собственности как элемент экономического публичного порядка

Аккуратов И.Ю., к.ю.н., советник генерального директора
ОАО «Международный аэропорт «Шереметьево»

1. О СОБСТВЕННОСТИ И ПРАВЕ СОБСТВЕННОСТИ

Исходным и конечным пунктом в юридическом исследовании права собственности вообще и права муниципальной собственности, в частности, является легальное определение этого понятия. С него начинались либо вокруг него велись бесконечные научные споры, оставлявшие после себя залежи юридической литературы, периодически взрыхляемые узкой группой специалистов, не оставляющих надежду найти на этом поле сокровенное зерно истины.

В основе такой позиции, на наш взгляд, всегда или почти всегда лежала аксиоматически формулируемая идея о ключевом характере формально-юридического определения понятий «право собственности» и «субъект права собственности». Их адекватное закрепление в действующей системе права объявлялось важнейшим условием эффективности правового регулирования отношений собственности. При этом традиционно поиск решения велся в пространстве треугольника, вершинами которого служили: «производство» — «власть» — «субъект». Так, А.В. Венедиктов в своем широко известном труде прямо указывал на это, когда говорил, что «общее понятие собственности как право собственника использовать средства производства своей властью… обязывает при анализе каждой формы собственности прежде всего ответить на вопрос:

1) В чьем владении или распоряжении, т. е. в чьей власти находятся средства производства?
2) В каких целях, т. е. в чьем интересе они используются?…».

Муниципальная собственность и право муниципальной собственности возникли «на развалинах» Советской власти и государственной социалистической собственности. Законодательство периода Советского Союза признавало только единую государственную социалистическую собственность и, соответственно, единое право государственной социалистической собственности.

Советская юридическая наука, стойко и последовательно «исповедовавшая марксизм», выработала прочную традицию — юридическое исследование права собственности методологически строить как адаптацию положений марксистской науки политической экономии о собственности к юридической сфере. В основание юридического понятия права собственности советского периода были положены признаки собственности как явления экономического, как элемента (основного отношения) либо совокупности отношений общественного производства по присвоению продукта общественного производства.

Известные советские политэкономы Л.И. Абалкин и Г.А. Джавадов, например, рассматривали собственность в качестве общественных отношений, складывающихся в сфере производства. Содержанием собственности они считали производство, а формой — коллективное или общественное присвоение. При этом за отправную точку в своих исследованиях они брали обоснованную К. Марксом идею о том, что «собственность, поскольку она есть только известное отношение к условиям производства как своим…, осуществляется только через само производство».

Другие (И.И. Кузьминов, А.К. Покрытан) полагали, что собственностью следует считать всю систему производственных отношений.

Были в экономической теории советского времени и другие менее популярные взгляды. Собственность определяли либо как сущность производственных отношений, либо как юридическую форму производственных отношений.

Соответственно, юридическая научная мысль в основном определяла право собственности как юридический институт, закрепляющий, фиксирующий, регулирующий и охраняющий экономические (общественно-производственные) отношения собственности, т. е. принадлежность (присвоенность) материальных благ (средств и продуктов производства) субъектам права (агентам общественно-экономических отношений).

Советские цивилисты при этом всегда подчеркивали, что право собственности не «сливается с экономической категорий собственности» и не может претендовать на роль единственного регулятора отношений собственности. Д.М. Генкин, например, утверждал, что «право собственности как юридическая категория не охватывает всей совокупности экономических отношений собственности в классовом обществе». Однако полной ясности в установлении границ права собственности не было. С.И. Аскназий заявлял, например, что право собственности регулирует лишь процессы производства, а обязательственное право — распределение и обращение. По мнению О.С. Иоффе, процесс производства, как процесс соединения рабочей силы со средствами производства, регулируется только трудовым законодательством, а не правом собственности. С точки зрения Д.М. Генкина, в основе всех этих юридических институтов лежит право собственности. Право собственности, по его мнению, регулирует (и это является его монопольной функцией) статику отношений собственности (т. е. закрепляет присвоенность, принадлежность), а также (здесь оно вступает во взаимодействие с другими юридическими институтами) динамику отношений собственности (процесс присвоения). Аналогичным образом Ю.К. Толстой в свое время утверждал, что «право собственности… в той или ной мере регулирует все экономические отношения, входящие в базис общества».

Причем здесь далеко не все правовые институты являлись гражданско-правовыми. Отношения по распределению средств и продуктов производства советскими учеными-цивилистами выводились за рамки предмета гражданско-правового регулирования. Они считались отношениями организационными, и потому нормы, их регулировавшие, относились цивилистами к административному праву.

В советской юридической науке сформировалась очень мощная научная теория хозяйственного права, для которой вопрос о месте и взаимодействии организационных и имущественных отношений (плановых, управленческих, распределительных и товарно-денежных, стоимостных) играл ключевую роль в обосновании концепции хозяйственного права как самостоятельной отрасли права и законодательства.

В основе советской теории права государственной социалистической собственности лежало понятие государственной собственности. Ведущие ученые-юристы того времени характеризовали государственную социалистическую собственность в русле экономической (хозяйственно-организаторской) функции социалистического государства и рассматривали ее как присвоение (принадлежность) средств и продуктов производства всем советским народом.

Сущность социалистической собственности, по мнению Ю.К. Толстого, состояла в общественном присвоении продуктов производства в целях удовлетворения материальных и культурных потребностей всего общества. Государственная же собственность — высшая, ведущая и преобладающая форма социалистической собственности. «Как всенародное достояние, она является высшей формой социалистической собственности». Ее отличительными чертами как всенародного достояния, по мнению Ю.К. Толстого, являлись, во-первых, единство субъекта, который, впрочем, на поверку оказывался не таким уж и единым: собственником всех государственных имуществ, в чьем бы ведении они не находились, объявлялся весь советский народ в лице социалистического государства. Единый и единственный субъект в таком представлении сильно смахивал на сиамских близнецов, поскольку до конца не было ясно, нужно ли (и можно ли) разграничивать их полномочия, а самое главное — можно ли их вообще отождествлять. Единство субъекта оборотной стороной имело единство фонда государственной собственности: все виды государственных имуществ образовывали единый фонд, подчиняющийся общему правовому режиму и общим правилам управления. Во-вторых, единство цели государственной собственности — служить интересам всего народа. В-третьих, государственная социалистическая собственность не просто доминировала, а господствовала над другими формами собственности, на чью долю не приходилось и 10 % всего общественного богатства страны. В-четвертых, наиболее абсолютный характер права государственной собственности, выражавшийся, с одной стороны, в возможности его распространения на любые объекты, а с другой — в соединении вещных прав собственника с политической властью государства.

Эта доктрина в целом отражала официальный, нормативно закрепленный статус государственной собственности, регулирование которой осуществлялось методами, далекими от тех, которыми пользуется гражданское право. Гражданское право, и в этом представители науки хозяйственного права, на мой взгляд, были глубоко правы, оказалось не в состоянии теоретически обосновать концепцию правового регулирования государственной социалистической собственности. Абсолютно преобладающая часть этих отношений складывалась внутри государственного сектора экономики (внутри государственного организма, между его органами, реализующими его хозяйственно-организаторскую функцию). Требовались значительные усилия, чтобы представить эти отношения отношениями экономически независимых (равных в юридическом отношении) субъектов.

Концепция общенародного достояния, субъектом которого в юридической сфере может выступать только государство, в сущности имперская антигуманитарная идея, вымывающая из понятий «народ», «нация» человеческий элемент. Возможность быть носителем общенациональных интересов она признает только за государством. Между тем носителем таких интересов не в меньшей мере выступает и отдельно взятая личность. Общенародное достояние, достояние нации — это не только сумма богатств, сосредоточенная в государственной казне, но и богатства, принадлежащие каждому из граждан этой нации. Учет общенациональных интересов осуществляться должен не столько по линии укрепления позиций экономической власти государства, сколько в направлении обеспечения роста богатства отдельных его граждан. Не так называемые общественные фонды потребления, распределением которых занято чиновничество, а гражданин выступает в роли бесправного просителя, а частная собственность, единственно дающая гражданину сознание независимости от государственного произвола и состояние гражданской свободы, должна находиться сегодня в центре проблем правотворчества и правового регулирования.

В литературе справедливо обращалось внимание и на юридическую неопределенность самого понятия «общенародное достояние». Ее возрождение безусловно означает возврат к трактовке государственной собственности как общенародной, а по существу «ничейной», когда народ, объявленный собственником государственного имущества, на самом деле отстранен не только от распоряжения им, но и от пользования.

2. ОТ ОБЩЕНАРОДНОЙ СОБСТВЕННОСТИ К ПУБЛИЧНОЙ СОБСТВЕННОСТИ

Лишь в самом конце 80-х годов, когда Советский Союз глубоко и прочно вошел в политический и экономический кризис всеми своими институтами политической и экономической власти, получила официальное признание и закрепление идея коллективной собственности. В дряхлеющую на глазах экономическую систему советской власти попытались ввести транквилизатор «коллективного хозяина», «повысив заинтересованность» трудовых коллективов предприятий в результатах производственно-хозяйственной деятельности. Были серьезно (сверх пределов, допустимых в командно-бюрократической системе управления) расширены права предприятий по распоряжению производственными фондами и получаемыми доходами, сконструировано право «полного хозяйственного ведения», легализована юридическая схема коллективной собственности. Апофеозом этих преобразований стали конструкции арендного подряда и арендного предприятия. В то же время были сняты ограничительные барьеры с производственной кооперации.

Наряду с государством в государственную экономику, а другой системы хозяйствования (т. е. планирования, материально-технического снабжения и финансирования) тогда просто не было, был допущен «коллективный собственник». В статье 13 Конституции СССР коллективной собственностью объявлялась собственность арендных предприятий (государственных предприятий, преобразованных «трудовым коллективом», а в действительности — его административным аппаратом), коллективных предприятий, кооперативов, акционерных обществ, хозяйственных организаций и других объединений. Коллективная собственность создавалась путем преобразования государственной собственности и добровольного объединения имущества граждан и организаций.

В юридической литературе этого периода появились теории, «обосновывавшие» новые качества права государственной собственности. Они представляли собой модифицированный вариант разделенной собственности. Наиболее убедительных результатов на этом пути добился В.П. Мозолин, предложивший заменить идею единого фонда государственной социалистической собственности конструкцией многоструктурной государственной собственности По его мнению, государство остается субъектом права общенародной собственности, а государственное предприятие становится субъектом хозрасчетной собственности. Ему, конечно, не принадлежит бесспорный приоритет в этой области. Его концепция имеет своих предшественников в экономической и юридической науке, подготовивших своими работами ее появление (например, В.Н. Гайворонский, В.А. Медведев, В.П. Шкредов). Но он, на мой взгляд, дал ей наиболее полное юридическое обоснование.

На самом деле, все эти изменения для власти, теряющей контроль над ситуацией в стране, обернулись начальной стадией приватизации, так называемой «дикой приватизацией». Это был, как все теперь понимают, период первоначального накопления капитала. Кооперацию стали использовать как мощное средство перекачивания материальных и финансовых ресурсов из государственной собственности в собственность частных лиц, которые нередко оказывались «аффилированными лицами» административного аппарата власти и госпредприятий. Сущим подарком оказалась аренда, позволившая бесплатно и на вполне легальных основаниях ограниченному кругу лиц изъять из собственности государства значительные материальные ресурсы. Появилась масса легальных, полулегальных и просто откровенно преступных способов изъятия средств из государственного бюджета. Таким образом, благая идея обернулась коварной западней. В трещины фундамента вместо бетона закачали воду и тем способствовали его окончательному разрушению.

Уже самый начальный период приватизации таким образом фактически подтвердил истинный характер государственной социалистической собственности. В действительности ее экономическим собственником был партийно-бюрократический аппарат. Так что упреки в адрес госчиновников по поводу незаконного и несправедливого раздела государственной собственности не обоснованы: они делили свое и между собой. Юридические декларации по поводу общенародного достояния никто из власть имущих никогда всерьез не воспринимал. Во всяком случае они значили еще меньше, чем признание суверенитета республик.

Но именно тогда же была предпринята попытка с формально юридических позиций провести некоторое «размежевание» внутри единого фонда государственной собственности. В последнюю Конституцию СССР 1977 г. в 1990 году были внесены изменения, поделившие государственную собственность на общесоюзную собственность, собственность автономных республик, автономных областей, автономных округов, краев, областей и других административно-территориальных единиц (коммунальная собственность) (ст. 14). Это «разграничение» можно назвать только межевым знаком, изготовленным, но еще не установленным. Потому что раздела фонда государственной собственности не произошло. Просто прежней компетенции органов государственного управления государственной собственностью был придан новый «юридический окрас». Общесоюзным законом «О собственности в СССР» от 6 марта 1990 г. и законом «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства» от 9 апреля 1990 г. местным Советам формально был присвоен статус субъекта права коммунальной собственности, существовавшей по-прежнему как составная часть единой государственной собственности. Но слово было произнесено!

Одновременно законом о местном самоуправлении была введена в оборот конструкция имущества (финансовых ресурсов) органов территориального общественного самоуправления — советов микрорайонов, домовых, уличных, поселковых и тому подобных образований, входящих в общую систему местного самоуправления. Союзный закон о местном самоуправлении предоставил органам территориального общественного самоуправления права юридического лица (п. 6 ст. 6). По мнению Е.А. Суханова, это означало признание данной конструкции коллективной собственностью. «Оно не входит в состав коммунальной собственности, а складывающиеся по поводу его присвоенности отношения не могут опосредоваться нормами о праве государственной собственности». Сам же закон прямо никак не квалифицировал это вещное право.

В юридической литературе можно встретить утверждения о том, что понятие муниципальной собственности давно известно отечественному праву. Так, Н.М. Фролова пишет о том, что «оно было введено еще в Гражданский кодекс РСФСР 1922 г. За последнее время это понятие было развито и закреплено в Законе «О собственности в РСФСР» от 24 декабря 1990 г., Законе «О местном самоуправлении в РФ», Законе «Об общих принципах организации местного самоуправлении в Российской Федерации» от 28 июня 1995 г., в новой Конституции Российской Федерации 1993 г. и в новом Гражданском кодексе 1994 г.». Ю.К. Толстой замечает, что «отпочкование муниципальной собственности от государственной впервые было проведено в российском законе о собственности». «В первые годы Советской власти проводилось различие между национализацией и муниципализацией и соответственно национализированным и муниципализированным имуществом в зависимости от того, поступало ли имущество в ведение центральных или местных органов власти. По существу же как в том, так и в другом случае имущество относилось к государственной собственности». Такого же мнения придерживается и В.А. Плетнев, связывающий появление этого института с Законом РСФСР «О собственности в РСФСР».

Конечно, муниципальная собственность в России появилась путем выделения из государственной. Юридическое оформление муниципальной собственности на имущество происходило следующим образом. Закон РСФСР «О собственности в РСФСР» от 24 декабря 1990 г. в ст. 2 устанавливал, что имущество может находиться в частной, государственной, муниципальной собственности, а также в собственности общественных объединений (организаций). К государственной собственности относилась собственность федеральная и собственность республик, входящих в Российскую Федерацию, а также собственность автономных областей, автономных округов, краев и областей. Муниципальной собственностью объявлялась собственность района, города и входящих в них административно-территориальных образований.

К объектам муниципальной собственности района было отнесено имущество местных органов государственной власти и местного самоуправления, средства местного бюджета и внебюджетных фондов, жилищный фонд, нежилые помещения в домах жилищного фонда, объекты инженерной инфраструктуры (сооружения и сети водопроводно-канализационного хозяйства, теплоснабжения, электроснабжения, газоснабжения, городского электрического транспорта, объекты внешнего благоустройства) и другие объекты, непосредственно осуществляющие коммунальное обслуживание потребителей и находящиеся на территории Советов народных депутатов, за исключением случаев, предусмотренных законодательством о местном самоуправлении.

В состав муниципальной собственности района, города и входящих в них административно-территориальных образований могли и должны были входить предприятия сельского хозяйства, торговли, бытового обслуживания, транспорта, промышленные, строительные и другие предприятия, имущественные комплексы, учреждения народного образования, культуры, здравоохранения и иное имущество, необходимое для экономического и социального развития и выполнения других задач, стоящих перед соответствующими административно-территориальными образованиями в соответствии с законодательством о местном самоуправлении.

Данный закон таким образом продемонстрировал откровенный разрыв с традицией следования союзному законодательству. В нем не было никакого упоминания о коммунальной собственности. Она отныне именовалась собственностью муниципальной. Однако по сути он все же следовал, как принято говорить, духу союзного закона.

Историческое значение данного нормативного акта заключается в том, что он юридически зафиксировал начало распада единого фонда государственной социалистической собственности и послужил правовой основой для принятия множества других нормативных актов, необходимых для практического воплощения «принципа многосубъектности» государственной собственности. Нельзя забывать еще об одном, может быть, самом важном обстоятельстве. Принятие закона «О собственности в РСФСР» было необходимым звеном в юридическом механизме приватизации государственной собственности. Без поддержки местной власти, без опоры на административные аппараты на местах эту проблему одной центральной власти решить было не под силу. Для того, чтобы привлечь их на свою сторону, необходимо было предоставить в их полное распоряжение с возможностями отчуждения часть некогда единого фонда государственной социалистической собственности. Тогда они не просто выполняли функции агентов федерального центра, продавая чужое имущество, но торговали «своим имуществом» и с выгодой для себя.

Закон РСФСР «О предприятиях и предпринимательской деятельности в РСФСР» от 25 декабря 1990 г. был еще одним шагом в этом направлении. Он распространил режим муниципальной собственности на предприятия, находящиеся в ведении районных, городских Советов народных депутатов и других местных административно-территориальных образований: В РСФСР, говорилось в нем, могут создаваться и действовать предприятия, основанные на собственности Союза ССР, РСФСР, входящих в ее состав республик, автономных областей, автономных округов, местных Советов и органов местного самоуправления, общественных организаций, других союзных республик, иностранных государств, международных организаций, юридических лиц и граждан РСФСР.

В соответствии со ст. 7 муниципальное предприятие могло создаваться местными Советами народных депутатов или органами местного самоуправления.

Имущество муниципального предприятия или вклад местного Совета (органа местного самоуправления) в предприятие смешанной формы собственности формировались за счет ассигнований из средств соответствующего местного бюджета и (или) вкладов других муниципальных предприятий, полученных доходов, других законных источников и закреплялись в собственности района, города, входящих в них административно-территориальных образований, органов местного самоуправления.

Указанное имущество могло передаваться в хозяйственное ведение предприятию в лице его трудового коллектива.

Муниципальное предприятие отвечало по своим обязательствам имуществом предприятия.

Местные Советы народных депутатов и местные органы самоуправления не несли ответственности по обязательствам муниципального предприятия. Муниципальное предприятие не отвечало по обязательствам местных органов управления.

Муниципальное предприятие объявлялось юридическим лицом, имеющим собственное наименование с указанием организационно-правовой формы предприятия.

В этой статье есть противоречия и откровенно надуманные построения. Во-первых, наряду с местными Советами упоминаются органы местного самоуправления. Но в то время, кроме местных Советов, никаких органов местного самоуправления в РСФСР не существовало. Говорить так об органах территориального общественного самоуправления можно было чисто гипотетически. Вообразить домовый, даже уличный комитет собственником муниципального предприятия можно было, только обладая очень большим воображением. Во-вторых, собственниками муниципальных предприятий назывались то органы местного самоуправления, то органы местного управления. Причем муниципальное предприятие объявлялось не несущим ответственности по обязательствам местных органов управления. Означало ли это, что с органами местного самоуправления дело обстояло не так? Конечно, нет. Перед нами просто пример «сырой редакции», законодательного брака, не более.

В числе прочих нормативных актов заметную роль сыграла ст. 37 (ныне отмененная) Закона РФ «О местном самоуправлении в РФ» от 6 июля 1991, которая была, по-видимому, первой попыткой юридически завершенного определения муниципальной собственности.

Муниципальная собственность, говорилось в ней,— является достоянием населения соответствующей территории. В муниципальной собственности района, города и входящих в них административно-территориальных единиц находятся имущество органов местного самоуправления, средства местного бюджета, местных внебюджетных и валютных фондов, муниципальный жилищный фонд, нежилые помещения в домах муниципального жилищного фонда, объекты инженерной инфраструктуры и другие объекты, непосредственно осуществляющие коммунальное обслуживание населения и находящиеся на соответствующей территории, за исключением случаев, предусмотренных законодательством.

В муниципальной собственности могли находиться земельные участки, горные отводы, природные объекты (водоемы, леса, луга и другое), ценные бумаги и другие финансовые активы, нежилые помещения, предприятия, другие имущественные комплексы, учреждения народного образования, культуры, здравоохранения, а также имущество, необходимое для удовлетворения коммунально-бытовых и социально-культурных потребностей населения соответствующей территории.

За муниципальной собственностью закреплялся статус экономической базы местного самоуправления (наряду с природными ресурсами, которые оставались государственной собственностью).

Распоряжение и управление объектами муниципальной собственности возлагалось на местные Советы и местную администрацию в соответствии с их компетенцией.

Им предоставлялись в этой области следующие права:

а) передавать находящиеся в муниципальной собственности объекты во временное или постоянное владение и пользование, сдавать их в аренду, продавать, отчуждать в порядке и на условиях, предусмотренных законодательством и актами местных Советов, изданными в пределах их компетенции;
б) распоряжаться средствами местного бюджета, внебюджетными и валютными фондами;
в) устанавливать при отчуждении муниципальных предприятий ограничения на определенный срок по перепрофилированию этих предприятий, а также по изменению ассортимента выпускаемой ими продукции;
г) требовать от соответствующих органов передачи или продажи в муниципальную собственность предприятий, их структурных подразделений, а также иного имущества, находящегося в государственной собственности, если они имеют особо важное значение для обеспечения коммунально-бытовых и социально-культурных нужд населения данной территории, функционирования ее хозяйственного комплекса;
д) получать полную компенсацию за причиненный ущерб в случае отчуждения в государственную собственность объектов муниципальной собственности;
е) передавать право распоряжения отдельными объектами муниципальной собственности другим органам местного самоуправления.

Местные Советы наделялись преимущественным по отношению к государственным органам правом на приобретение в установленном законом порядке находящихся на их территории зданий, сооружений и иных объектов, которые могли использоваться для местных нужд.

На органы местной администрации в соответствии с установленной компетенцией возлагалось управление объектами муниципальной собственности, а также распоряжение средствами соответствующего местного бюджета.

Муниципальное имущество, закрепленное за муниципальным предприятием, объявлялось принадлежащим ему на праве полного хозяйственного ведения, а за муниципальными учреждениями — состоящим в оперативном управлении этого учреждения.

В то же время данный закон предусматривал возможность участия Совета в управлении муниципальной собственностью: он должен был утверждать, во-первых, перечень объектов муниципальной собственности, распоряжение которыми осуществляется с согласия Совета, а, во-вторых, — размер вклада местного Совета в имущество предприятий из бюджетных средств, поскольку действовавшее тогда законодательство разрешало местным органам власти такое непосредственное участие в уставных капиталах юридических лиц.

В этом законе воспроизводились нормы общесоюзного закона об органах территориального общественного самоуправления (ст. 80–86) с той же сомнительной квалификацией их юридического статуса как юридических лиц и имущественных прав, включая право создания предприятий, привлечения средств населения для финансирования коммерческих и некоммерческих проектов.

Сомнительность их положения, по нашему мнению, заключается в следующем. Предоставив органам территориального общественного самоуправления статус юридического лица, мы поставили себя перед необходимостью объяснить природу их прав на имущество. Либо это муниципальная (публичная) собственность, либо это частная (коллективная, как принято было говорить в те времена) собственность. Если это собственность публичная и органы территориального местного самоуправления есть публичная власть, то им должны быть предоставлены соответствующие властные полномочия на территории их деятельности и соответствующие права на долю в общенародной собственности. Этого не было сделано. И никогда не будет сделано.

Полномочия данных органов должны были определяться местными Советами путем делегирования и закрепляться в соответствующих уставах (положениях). Российский закон, повторяя положения закона союзного, признал за этими органами статус юридического лица и продекларировал следующие полномочия, которые должны были им предоставляться при их создании:

Формально-юридически данные органы должны были устранить (а можно сказать и по другому, например, «разгрузить», «освободить») местные Советы от решения местных хозяйственных дел на улицах и микрорайонах. Но для воплощения данной благой идеи нужно было либо изъять у местных Советов соответствующие права по управлению местным хозяйством (вместе с соответствующим коммунальным имуществом и соответствующими финансовыми ресурсами, включая права по сбору налогов), либо изыскать для них собственные источники финансирования, которые бы позволили им от организации клубов для пенсионеров и несовершеннолетних, дежурств в подъездах и охраны подвалов и чердаков перейти к содержанию улиц и придомовых территорий, строительству и ремонту жилых домов, открытию (и финансированию!) предприятий торговли и бытового обслуживания.

Закон же предусматривал, что финансовые ресурсы органов территориального общественного самоуправления населения состоят из собственных, заемных средств, а также средств, передаваемых им местными Советами и администрацией.

От местных Советов, живших на полуголодном пайке и не справлявшихся даже с текущими объемами ремонтных работ по жилищному фонду, только в розовом сне Веры Павловны можно было вообразить желание поделиться с уличными комитетами своими финансовыми ресурсами, хотя ряд своих обременительных обязанностей они на них, может быть, и готовы были бы переложить.

Ну что же, законодатель на этот случай предусмотрел, что собственные финансовые ресурсы органов территориального общественного самоуправления населения образуются за счет доходов от их экономической деятельности, добровольных взносов и пожертвований предприятий, учреждений, организаций, граждан, а также других поступлений.

Таким образом, уличным, домовым, микрорайонным комитетам (т. е. активистам-пенсионерам, домашним хозяйкам и т. п.) как бы говорилось: соберите собрание (сход) жильцов, уговорите их добровольно дать денег на благое дело, возьмите кредит в банке, обратитесь к предпринимателям, имеющим дело на вашей территории, к спонсорам, проведите лотерею, выпустите микрорайонный заем и открывайте булочные и прачечные, магазины и парикмахерские и процветайте, самостоятельно используя имеющиеся в вашем распоряжении финансовые ресурсы в соответствии с уставными целями и программами социально-экономического развития соответствующих территорий.

В этих положениях если и был какой-то практический смысл, то он заключался в мучительных поисках альтернативы советской власти, тормозившей проведение реформы приватизации. Во всем остальном это был просто неуклюжий пропагандистский прием, вполне достойный пера сатирика, поскольку на нормальный человеческий язык эти нормы можно было переложить только так: жильцы, у власти нет ни сил ни средств заботиться далее об условиях вашей жизни, берите дело вашей жизни в собственные руки. Спасайся, кто как может!

Если же собственность органов территориального общественного самоуправления населения мы отнесем к частной собственности, то права на создание предприятий, получение финансовых средств и полномочий от органов местного управления следует сегодня отнести к недействующим положениям закона. В любом случае действительный правовой статус указанных органов оказывается неопределенным.

Следующим шагом было принятие 3 июля 1991 г. закона РСФСР « О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации». Данный нормативный акт позволил в основном ввести в легитимное русло уже начавшийся процесс передачи государственной собственности в собственность частных лиц и сравнительно быстро создать государственный механизм, контролирующий этот процесс. Во исполнение Закона РСФСР «О собственности в РСФСР» и Закона «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР» от 27 декабря 1991 г. Верховный Совет РФ принимает за № 3020-1 постановление «О разграничении государственной собственности в РФ на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и С.-Петербурга и муниципальную собственность». Им был установлен порядок передачи объектов в муниципальную собственность. Приложение 2 к этому постановлению установило перечень объектов, которые подлежали передаче в муниципальную собственность.

Указанные нормативные акты повлекли за собой принятие множества подзаконных нормативных актов, регламентирующих особенности передачи в муниципальную собственность тех или иных видов имущества, бывших некогда единой государственной собственностью. В этот список входят: распоряжение Госкомимущества РФ № 135-р «Об упорядочении процесса разграничения собственности на объекты социально-культурного и коммунально-бытового назначения приватизируемых предприятий» от 27 января 1993 г., письмо Госкомимущества РФ № ОК-13/648 "О порядке передачи жилого фонда, жилищно-эксплуатационных и ремонтно-строительных предприятий, обслуживающих данный фонд в Муниципальную собственность» от 24 января 1995 г., Указ Президента РФ «О полномочиях Правительства РФ по осуществлению передачи объектов федеральной собственности в государственную собственность субъектов РФ и муниципальную собственность» от 28 октября 1994 г. № 2027, «Положение о порядке передачи объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения федеральной собственности в государственную собственность субъектов и муниципальную собственность», утвержденное постановлением Правительства РФ от 7 марта 1995 г. № 235 и само это постановление, распоряжение Президента РФ «Об утверждении Положения об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности» от 18 марта 1992 г. № 114-рп и само это Положение, письмо Госкомимущества «О перечне объектов, составляющих муниципальную собственность» от 18 марта 1994 г. № А4-4/2096, распоряжение Госкомимущества «Об упорядочении процесса учета и разграничения прав собственности на нежилые помещения» от 5 февраля 1993 г. № 217-р с изменениями и дополнениями от 26 февраля и 17 мая 1993 г. Данные нормативные акты уточнили, конкретизировали, регламентировали процесс преобразования государственной собственности в муниципальную, хотя согласно п. 4 ст. 4 и п. 3 ст. 5 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления...» это входит в компетенцию органов государственной власти. Все акты перечислить в рамках данной работы невозможно, да этого и не требуется.

Как видно, очень многие из положений законов РСФСР, принятых до 1993 г. и большей частью уже отмененных, сегодня воспроизводятся в нормах о праве муниципальной собственности органов местного самоуправления. И тем не менее, вышеуказанные нормативные акты могут рассматриваться в качестве документов только формально, только де-юре зафиксировавших возникновение права муниципальной собственности. Дело в том, что на момент их принятия органами местного самоуправления были местные Советы народных депутатов и их исполнительные комитеты. Природа и правовое положение органов государственной власти оставались в значительной степени неизменными, а право собственности декларировало возникновение местного самоуправления. На самом деле указанные нормативные акты в первое время юридически оформляли передачу прав собственности государственным органам местного управления. И по сути и по форме право муниципальной собственности этого периода оставалось правом государственной собственности местного масштаба.

Такой подход был оправдан и с экономической, и с политической точек зрения. Речь шла о разделе единого фонда общенародной собственности в целях его последующей приватизации. На этом этапе местная власть выполняла преимущественно общегосударственные функции, занимаясь приватизацией переданных в ее ведение объектов единого фонда государственной собственности. Местного самоуправления как такового еще не существовало, а значит муниципальная собственность была юридической фикцией.

Таким образом, формальный отсчет истории права муниципальной собственности связывается с началом приватизации государственной собственности, для чего вначале понадобилось распределить функции собственника между различными уровнями государственного управления. Однако в этот момент право муниципальной собственности было всего лишь синонимом права собственности местного государственного управления, поскольку ни о каком самоуправлении в этот период правления местных Советов говорить не приходилось. Это было право, для которого еще не был создан субъект и не было объективных условий для осуществления. Это право было просто уменьшенной копией государственной собственности.

Природа Советов как органов государственной власти определялась следующими принципами:

В советский период муниципализм отвергался как буржуазный принцип, неприемлемый для Советского государства. Само понятие местного самоуправления, которое иногда встречалось в советской юридической литературе, допускалось только в той мере, в какой оно указывало на определенный уровень в системе социалистического самоуправления в целом. «Социалистическое самоуправление народа отнюдь не превращает местные Советы в органы местного самоуправления, противостоящие центру. Они в целом выступают как нечто более широкое — органы народного управления на местах, призванные обеспечить участие населения в управлении в полном объеме при решении местных дел».

Важная роль в формировании юридического института муниципальной собственности принадлежит конституционной реформе 21 апреля 1992 г. Именно тогда органы местного самоуправления (это были все еще те же самые местные Советы) формально были выведены за рамки органов государственной власти. Республики, края, области, округа и т. п. административно-территориальные единицы приобрели статус субъекта Федерации, а в ст. 85 Конституции включили ч. 2, в соответствии с которой местные Советы народных депутатов — районные, городские, районные в городах, поселковые, сельские — были отнесены к системе местного самоуправления. Раздел VII Конституции стал именоваться «Местное самоуправление в Российской Федерации». «Так на конституционном уровне было оформлено полное разделение государственной власти и местного самоуправления в РФ».

В августе того же года центральная исполнительная власть в лице Президента РФ вывела местную администрацию из-под влияния местных Советов, включив их в единую систему исполнительной власти Российской Федерации.

В юридическом становлении муниципальной собственности в Российской Федерации решающая роль принадлежит октябрьским и декабрьским указам Президента РФ 1993 г. Именно они положили начало формированию местного самоуправления и, соответственно, преобразованию государственной собственности местных Советов в муниципальную собственность органов местного самоуправления.

Наиболее важными из них представляются Указ Президента РФ «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» от 9 октября 1993 г. № 1617 (с изменениями от 16 августа 1996 г.), «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации» от 22 октября 1993 г. № 1723 , «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» от 26 октября 1993 г. № 1760 и «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации» от 22 декабря 1993 г. № 2265.

Данные акты ликвидировали систему Советов, а их функции на местах передали местной администрации. Указом от 26 октября 1993 г. было утверждено Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы. Оно предусмотрело следующую систему местного самоуправления:

Важнейшие положения этих документов вошли затем в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления...» от 25 августа 1995 г.

В основе данного документа лежала идея замены системы местных Советов системой местного самоуправления. Главный идеологический постулат заключался в учреждении принципа муниципализма, полной автономии местной власти в решении местных дел. Сделано, однако, все это было чисто по-российски: Советы упразднили, органы местного самоуправления сформировали и «вывели» их из системы органов государственного управления. Но это не изменило сложившейся за годы советской власти системы управления местными делами, распределения государственных функций на центральные, региональные и местные.

От имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления и лица, указанные в ст. 125 ГК РФ. В соответствии с этой статьей, а также п. 2 ст. 23 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления...» права собственника в отношении муниципального имущества осуществляют: органы местного самоуправления (выборный представительный орган, выборный глава местного самоуправления, иные выборные должностные лица), а в случаях, предусмотренных законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований, население непосредственно.

Природа местного самоуправления не может быть однозначно определена, затруднительно четко выделить собственно местные дела, отличные от общегосударственных; функции местного самоуправления отражают не только частноправовой, но и публичный характер. Местное самоуправление одновременно содержит в себе элементы как государственного, так и общественного образования.

3. ПРАВО МУНИЦИПАЛЬНОЙ И ПРАВО ПУБЛИЧНОЙ СОБСТВЕННОСТИ

Сегодня ст. 8 Конституции РФ официально закрепляет муниципальную собственность как объект равной правовой охраны наряду с другими формами собственности. Сегодня Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления...» подтвержден юридический статус муниципального собственника за новыми публичными образованиями, выведенными из системы государственного управления, и в основном юридически завершился процесс формирования местного самоуправления. Указанные обстоятельства и дают право говорить о завершении фазы легального становления права муниципальной собственности в системе российского частного права.

Однако следует согласиться с мнением В.Н. Иванова и В.И. Патрушева в том, что это только начальный этап формирования муниципальной собственности. Создание нормативной базы, соответствующих политических, организационных и финансовых механизмов еще не означает реального завершения формирования местного самоуправления и муниципальной собственности. Задача создания финансово-экономических основ местного самоуправления пока еще далеко не решена. Не завершен еще даже процесс перераспределения государственной собственности. Не говоря у же о том, что экономическим фундаментом местного самоуправления власти должна стать муниципальная собственность, необходимая и достаточная для самостоятельного решения местным самоуправлением «вопросов местного значения», нужна надежная муниципальная основа местного хозяйства, которая бы вместе с местными налогами обеспечивала имущественную автономию местного самоуправления.

Государственная собственность России и, соответственно, муниципальная собственность несут на себе сильнейший идеологический и юридический отпечаток своей предшественницы — общенародной собственности Советского Союза. Имеется в виду не только узко юридическое правопреемство, которое также имеет место, поскольку объекты общенародной собственности переходили в собственность Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований (органов местного управления) как в части актива, так и в части пассива. Главное заключается в том, что законодательство и практика не готовы по сию пору рассматривать государственную собственность как частную собственность государства, а муниципальную собственность, соответственно, как частную собственность муниципального образования. Идеология публичной собственности есть в целом идеология общественного достояния. Государство, субъект Федерации, муниципальное образование в такой концепции только выражают волю общества, населения. И для этого имеются весьма серьезные основания. Сегодня публичная собственность представлена объектами, в рациональном использовании которых заинтересовано общество в целом, а не аппарат и тем более не бюрократическая прослойка, представляющие государство в гражданском обороте. В чистом доходе России в настоящее время доля труда составляет 5%, капитала — 20%, а остальные 75% приносит рента, т. е. использование природных ресурсов. Причем эти доходы концентрируются в руках 7% населения России. В таких условиях идея общенародного достояния может служить хорошей идеологической основой для государственного контроля над рациональным распределением доходов от использования природных богатств страны.

Необходимость и целесообразность установления такого контроля с помощью адекватного регулирования отношений государственной (публичной) собственности более чем очевидна. Но пока в этой области существенных перемен не происходит.

На уровне федеральном Конституция РФ, например, закрепляет особый статус земли и других природных ресурсов, которые используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ст. 9). Но такое признание предполагает создание правового механизма распределения земли и других природных ресурсов между публичными образованиями (Российской Федерацией, субъектами Федерации, муниципальными образованиями), юридическими и физическими лицами, т. е. принятие нормативных актов, устанавливающих порядок передачи их в собственность либо на условиях аренды и других вещных либо обязательственных прав. Между тем сегодня толком даже не распределена компетенция по управлению земельными ресурсами между Российской Федерацией, субъектами Федерации и муниципальными образованиями. Не всегда ясно, где заканчиваются полномочия органов местного самоуправления и начинается действие компетенции государственных органов.

Современное правовое регулирование земельных отношений таково, что все земли в Российской Федерации, за исключением земель, находящихся в частной собственности, фактически являются собственностью Российской Федерации, от лица которой органы местного самоуправления предоставляют в установленном порядке земельные участки в пожизненное наследуемое владение, постоянное (бессрочное) пользование, передают в собственность и сдают в аренду. Данное обстоятельство прямо подтверждается Указом Президента РФ «О распределении средств, поступающих от продажи гражданам и юридическим лицам земельных участков, находящихся в государственной собственности, или права их аренды» от 5 марта 2001 г. № 262.

Однако в соответствии с п. 2 ст. 9 Конституции РФ земля может находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности, а п. 1 ст. 130 закрепляет за местным самоуправлением право самостоятельного решения вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

Сложившаяся практика применения действующего законодательства, регулирующего земельные отношения, приводит к увеличению неиспользуемых земель. Вместе с тем, для российских городов проблема закрепления каждого земельного участка за определенным собственником — частным лицом, муниципальным образованием, государством в лице Российской Федерации или субъекта Российской Федерации, несущим полную ответственность за его использование, была и остается неразрешенной проблемой.

Вместе с тем, идеология государственной собственности не умерла вместе с Советским Союзом, а возродилась в ее осколках — федеральной собственности, собственности субъектов Федерации и собственности муниципальных образований.

В федеральном законодательстве делается все, чтобы «преодолеть происхождение» публичной собственности. Конституция РФ для этого не дает ни малейших оснований. Ее положения о собственности предельно деидеологизированы. За сухой юридической формулой ст. 8 невозможно понять, ни что такое собственность, ни кто является собственником государственного или муниципального имущества. В ней просто дается перечень форм собственности, признаваемых и защищаемых в Российской Федерации. Некоторым знаковым моментом считается то, что первое место в этом списке отведено собственности частной. С ней связываются надежды общества на возрождение экономики и демократии в России. Публичная собственность должна уступить свои позиции и перестать «играть ведущую роль» для других форм собственности.

ГК РФ, реализуя концепцию Конституции, дает также очень скупые определения: государственной собственностью он предписывает считать имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), а также имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Федерации (собственность субъекта Федерации) — ст. 214. Соответственно муниципальной собственностью он считает имущество, принадлежащее на праве собственности муниципальным образованиям — ст. 215.

Разумеется, редакция указанных статей нисколько не проясняет вопроса о том, что такое публичная собственность. Прием, использованный в этих нормах, только способен ввести в заблуждение, если мы попытаемся в них найти ответ на него. Это просто указание на то, какое имущество следует считать государственным, а какое муниципальным. До известной степени это простая тавтология — объявить собственностью имущество, принадлежащее на праве собственности, поскольку речь идет только о юридическом, даже менее того о гражданско-правовом понимании собственности, т. е. о праве собственности как наиболее абсолютном вещном праве. В действительности собственность есть нечто гораздо большее, чем только имущество, принадлежащее на праве собственности. Однако юридическая техника предлагает четкое решение вопроса, пригодное для практического использования.

Иначе дело обстоит с нормативными актами субъектов Российской Федерации. Обилие трактовок государственной собственности здесь поражает. Более того, здесь мы найдем, например, юридическое определение федеральной собственности с точки зрения одного из субъектов федерации. В ст. 24 Устава г. Москвы мы прямо прочтем то, на что не решился федеральный законодатель: федеральная собственность на территории города Москвы прямо названа «достоянием многонационального народа Российской Федерации» (ст. 24).

Примерно каждый пятый документ здесь повторяет положения Конституции РФ о признании и равной защите различных форм собственности. Хотя в отдельных случаях мы все же и здесь найдем попытки определить юридическую сущность права собственности субъекта Федерации на отдельные объекты. Как правило, это земля и природные ресурсы, которые объявляются «достоянием населения», собственностью республики, достоянием народа.

Наиболее распространенным приемом, однако, является телеологический подход, при котором сущность государственной собственности субъекта Федерации объясняется законодателем исходя из ее места в экономике региона (впрочем, здесь возможны варианты: экономическом и социальном развитии, экономической и финансовой основы и т. п.). Во всех случаях здесь закрепляется многообразие форм собственности (в том числе и таких, которые неизвестны Конституции РФ), однако приоритеты расставляются чрезвычайно по-разному. В одних случаях на первое место ставится частная собственность (Приморский край, Иркутская область, Ленинградская область, Камчатская область и некоторые другие), в других — государственная (Сахалинская область, Тульская область, Белгородская область, Магаданская область и другие), причем в различных вариантах: региональная либо федеральная, а за нею следуют муниципальная и частная (либо наоборот, сначала частная, а потом муниципальная). При признании равенства форм собственности это вроде бы особого юридического значения иметь не должно. Но в таких случаях крайне непонятной представляется позиция тех региональных законодателей, которые забывают вообще упомянуть в этом списке частную собственность, как если бы она никакого влияния на развитие экономики региона не оказывала (Орловская, Пермская и Московская области). Более того, встречаются и такие крайние ситуации, когда единственной опорой экономического развития (экономической основы) региона объявляется региональная собственность (Амурская и Вологодская области).

За всем этим кроется одно — понимание государственной собственности субъекта Федерации как достояния населения (народа), проживающего на территории субъекта Федерации. Именно эта доктрина позволяет создавать конструкции, исключающие из экономического механизма региона частную собственность.

Еще в более откровенной форме данная концепция реализована сегодня в уставах муниципальных образований. Автором с этой целью были изучены Уставы муниципальных образований Московской области. В подавляющем большинстве случаев муниципальной собственностью признается достояние населения соответствующего муниципального образования.

При этом в уставах многих муниципальных образований муниципальная собственность прямо формулируется как достояние членов местного сообщества (устав Щелковского района), достояние населения района (устав Лотошихинского района), собственность, служащая удовлетворению потребностей населения (уставы Домодедовского, Коломенского, Луховицкого, Каширского, Клинского, Пушкинского, Сергиево-Посадского, Шаховского районов, уставы городов Коломна и Лобня), впрочем, не так редки случаи, когда об этом говорится иносказательно, как бы между строк — имущество, необходимое для решения вопросов местного значения (Устав г. Долгопрудного), служащее экономическому и социальному развитию района (Устав Химкинского района), и лишь иногда этот вопрос обходится стороной (Уставы Люберецкого, Можайского (он обходит вопрос о собственнике имущества, но зато субъектом права муниципальной собственности объявляет жителей района!), уставы Орехово-Зуевского, Раменского, Шатурского районов, Устав г. Фрязино).

Эта концептуальная идея реализуется в особом правовом регулировании отношений публичной, в первую очередь, государственной собственности.

Между тем в современной науке гражданского права выдвигается идея единства права собственности. Опираясь на постулат равенства частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности, предпринимается попытка доказать, что «существование разных форм собственности (т. е. экономических форм присвоения материальных благ) отнюдь не требует появления зеркально соответствующих им разных прав собственности» и что «юридически существует одно право собственности с единым, одинаковым для всех собственников набором правомочий (т. е. содержанием), у которого могут быть лишь различные субъекты».

Думается, что вывод этот несколько идеализирует действительное состояние дел. Во-первых, не доказано, что существует принцип равенства всех форм собственности. По мнению Е.А. Суханова, этот принцип носит экономический характер, поскольку «обеспечить равенство всех форм собственности в юридическом смысле просто невозможно». Но экономическое равенство обеспечить еще труднее, чем юридическое. Его невозможно представить для России с многоукладным характером ее экономики и крайней неоднородностью экономического развития ее регионов и отраслей, доставшейся в наследство от Советского Союза, и уж тем более невозможно обеспечить никаким нормативным актом. В свое время в послевоенной Германии были предприняты, например, некоторые шаги по обеспечению «равенства стартовых условий» при проведении денежной реформы, но и она не решила всех проблем «экономического равенства форм собственности». В России не делалось даже этого. Ваучеры оказались на поверку ловким трюком, призванным облегчить переход государственной собственности в руки немногочисленных дельцов и успокоить на первых порах простодушное общественное мнение.

Во-вторых, Конституция РФ (ст. 8) закрепляет принцип равного признания и равной юридической защиты всех форм собственности, что далеко не тождественно равенству (ни юридическому, ни тем более экономическому) форм собственности в России.

Таким образом, в действительности речь может идти о признании в равной мере наличия в России различных форм собственности и равной юридической защите всех признаваемых форм собственности.

Это признание не отменяет особого правового регулирования отношений публичной собственности, а значит и особых способов реализации ее содержания. Такое особое регулирование должно осуществляться Федеральным законом о государственной собственности и основах правового регулирования муниципальной собственности, законами о государственной и муниципальной собственности субъектов Федерации, положениями о муниципальной собственности муниципальных образований. Общих норм ГК для этого явно недостаточно, поскольку процесс реализации права публичной собственности (равно как и процесс его возникновения и прекращения) должен быть, по нашему мнению, предельно нормирован.

Осознание необходимости и неизбежности решения этой проблемы формируется исподволь — в дискуссиях депутатов, ученых, представляющих самые различные области гуманитарного знания, в постановлениях судебных инстанций, применяющих правовые нормы, относящиеся к «публичным субъектам», в реальной деятельности самих «публичных субъектов», реализующих правомочия собственника. Особенно рельефно этот аспект обозначился в последнее время в связи с земельным вопросом. Существование двух типов оборота земли (рыночного и публичного) стало для аграрного направления юридической науки естественным следствием харизматических свойств земельного ресурса. Н.Н. Осокин, например, считает даже, что чрезмерное расширение рыночного оборота чревато национальной экологической катастрофой. «В отношениях, связанных с землей,— утверждает он,— должен превалировать публичный интерес над индивидуальным». Все дело в особой значимости земли, которая является не только имуществом, но и особым природным объектом (Н.И. Краснов), важнейшим природным ресурсом и средством производства (И.А. Иконицкая). Однако эти свойства как-то сразу бледнеют, как только тот же объект переходит в частную собственность. Для него в этом случае «в полной мере» признается действие правил рыночного оборота земли, а для государства, муниципального образования — только публичного. Может быть дело не столько в особых свойствах объекта, сколько в особом положении субъекта, мало приспособленном к условиям гражданского оборота? «Особые свойства земли» только усугубляют, только подчеркивают «публичный характер» этой собственности. К тому же «особые свойства» земли (ограниченность, невоспроизводимость и т. п.) должны отражаться на всех юридических формах собственности. Хотя применяемые способы при этом могут быть различными.

Для целей настоящей работы важно понимание сущности отношений муниципальной собственности. В этом отношении ключевое значение играют три составляющие отношений собственности. Во-первых, объект (материальный или нематериальный), по поводу которого складываются имущественные (юридические) взаимоотношения субъектов, т. е. вещественное содержание собственности; во-вторых, собственно система (структура) традиционных и/или имущественных (юридических) отношений между субъектами; в-третьих, экономическая реализация сложившихся традиционных и/или имущественных (юридических) отношений между субъектами на микроуровне через конкретные способы присвоения объектов и на макроуровне через функционирование подсистемы местного хозяйства в совокупности ее элементов. Каждая из этих составляющих важна с точки зрения обеспечения эффективного функционирования формы собственности. Материальная база — экономические отношения воспроизводства этой базы — юридические формы, гарантирующие этот процесс от действия внеэкономических факторов.

Муниципальная собственность как принадлежность (присвоенность) имущества населению муниципального образования переживает стадию становления, как и само местное самоуправление. Будет ли она в полной мере самостоятельной формой собственности или же останется рудиментом собственности государственной, зависит от политических и главным образом экономических причин. В настоящее время говорить об этом преждевременно, поскольку, во-первых, вещественную часть этой собственности образует имущество, состоявшее прежде в едином фонде общенародной собственности; во-вторых, не существует самостоятельного механизма даже простого «воспроизводства» муниципальной собственности — для поддержания существующей имущественной базы местная власть нуждается в серьезной государственной поддержке.

Как юридический институт право муниципальной собственности в целом можно считать сформировавшимся — эта форма собственности признана Конституцией РФ, ГК РФ, приняты нормативные акты, устанавливающие специфический правовой режим института муниципальной собственности. Он представляет собой совокупность норм, закрепляющих принадлежность имущества муниципальным образованиям. Основные его признаки сводятся к следующему. Это институт, в составе которого определяющее место принадлежит нормам гражданского права, закрепляющим правомочия собственника, круг субъектов и объектов муниципальной собственности, способы реализации правомочий и защиты. В то же время это институт, который невозможно представить без норм муниципального права, определяющих, каким образом полномочия собственника распределяются между звеньями системы местного самоуправления и каким образом каждое из таких звеньев реализует эти полномочия. В его состав входят нормы налогового права, закрепляющие источники доходов местного самоуправления, бюджетного права, регулирующие порядок распоряжения получаемыми доходами. Наконец, на микроуровне, для субъектов, непосредственно осуществляющих производственно-хозяйственную эксплуатацию объектов муниципальной собственности, этот институт представлен нормами административного, внутрикорпоративного и трудового права.

4. ПРАВО МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ И ПУБЛИЧНЫЙ ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ПОРЯДОК

Еще одна особенность характерна для права публичной собственности вообще и для права муниципальной собственности, в частности. Реализация права муниципальной собственности, с одной стороны, представляет собой акт поведения участника рынка, но с другой — совокупность действий публично-правового характера, подготавливающих, формирующих, реализующих «волю собственника» в отношениях с другими участниками гражданского оборота.

Право муниципальной собственности выступает элементом экономического публичного порядка. Понятие экономического публичного порядка связано с понятием общего блага и общественного интереса. Оно предполагает воздействие государства на экономику, выработку экономической политики, государственное регулирование экономических отношений, в том числе ограничение частной собственности, социальные обязательства собственника перед обществом, баланс индивидуальных прав и свобод и общественных интересов. Экономический публичный порядок направлен на создание управляемой экономики. В экономический публичный порядок входят императивные и запретительные нормы, ограничивающие в общих интересах поведение частных лиц. Право муниципальной собственности само представляет совокупность норм такого типа, определяющих порядок владения, пользования и распоряжения муниципальным имуществом субъектами (носителями) муниципальной власти в интересах муниципального образования (местного сообщества). Политическую основу этого института составляет идея всеобщего блага в масштабах отдельно взятого поселения. Путь решения — создание системы публичных органов, способных принимать экономически обоснованные решения и непосредственно эффективно руководить местным хозяйством.

Экономический публичный порядок устанавливается в результате целенаправленного законодательного регулирования, воздействия государства различными способами и средствами на экономические отношения и их сердцевину — институт собственности, а не возникает спонтанно, в силу одного факта существования рыночных отношений. Последние служат лишь базой, предпосылкой его возникновения. По мнению Р. Саватье, экономический публичный порядок всегда находится в движении, он должен быть гибким, учитывать все разнообразие условий, связанных с развитием экономических потребностей.

Ключевое значение в такой системе ценностей приобретает категория общественного блага. Ее практическая интерпретация предопределяет реальное содержание не только публичной (муниципальной) собственности, но и всех иных составляющих публичного экономического порядка. В последние годы классовый критерий общенародной собственности советского периода вытесняется концепциями откровенно маржиналистского толка. Одним из них является понимание общественного блага как деятельности, приносящей пользу всей стране или определенной социальной общности, как поддержание «предпочтительного состояния дел в обществе». При этом предпочтительное состояние дел определяется им как некий оптимальный уровень деятельности, при котором выгоды превышают затраты.

Наряду с этим существуют попытки отождествления всеобщего блага с балансом публичного и частного интересов. Публичный интерес в этой дихотомии не сводится к интересу государственному. Решающими здесь являются признание прав и свобод человека высшей ценностью, а их соблюдение и защита —- обязанностью государства (ст. 2 Конституции РФ), закрепление свободы экономической, в том числе предпринимательской, деятельности (ст. 8, 35 Конституции РФ), права собственности на землю и другие природные ресурсы (ст. 36), свободного распоряжения своими способностями к труду, включая род деятельности и профессию (ст. 37), и др.

Все это предполагает установление такого гражданского общества, в основе которого должны лежать гражданские навыки членов общества, объединившихся на основе «общего блага» (верховенство права; отсутствие монополии на власть; полицентрическая структура принятия решений; правовое регулирование процедур разрешения конфликтов; общая интеллектуальная культура анализа возникающих проблем) и мирным путем принимающих оптимальные решения. Общество должно перестать полагаться на мудрого государя, который решит всего его проблемы, должно перестать довольствоваться тем, что над ним властвует государство. Напротив, общество должно подчинить деятельность государства и его аппарата своим интересам и целям, установить новую систему взаимоотношений между личностью и государством. По мнению Л.А. Морозовой; «общее благо, общественные интересы — это интересы публичного характера. Однако это не интересы именно государства, а интересы, приносящие пользу всему обществу или значимые для отдельной социальной общности и имеющие не разовое, кратковременное действие, а служащие условием жизнедеятельности и развития общества (отдельных социальных общностей) и ориентированные на основополагающие конституционные ценности».

Составляющими экономического публичного порядка муниципального уровня являются, во-первых, субъекты, формирующие публичную составляющую структуры муниципального хозяйства (отраслевые и функциональные департаменты, муниципальные предприятия и учреждения); во-вторых, совокупность публичных правовых форм воздействия на местное хозяйство:

а) прямой административный (создание и реорганизация муниципальных предприятий, лицензирование, недопущение альтернативных организационно-правовых форм предпринимательской деятельности) либо косвенный экономический (контрольный пакет акций) контроль над социально значимыми позициями в местной экономике (общественный транспорт, жилищно-коммунальное хозяйство, коммунальные энергосистемы, дорожное хозяйство и т.п.);
б) муниципальные экономические программы;
в) муниципальные заимствования (муниципальные займы и бюджетные кредиты);
г) муниципальные заказы;
д) местные налоги и сборы;
е) местные тарифы (цены);
ж) приватизация; в-третьих, участие в предпринимательских отношениях муниципальных предприятий и учреждений в качестве агентов муниципальной собственности.

Перечень вопросов местного значения, относимых уставами муниципальных образований к предмету ведения местного самоуправления, определяется очень многими факторами. Для отдельных муниципальных образований он может достигать запредельной величины, что свидетельствует о масштабности задач, стоящих перед местным самоуправлением в области организации местного хозяйства и, соответственно о сложном характере отношений муниципальной собственности. Так, например, Устав г. Н. Новгорода включает в себя наряду с традиционно упоминаемыми принятием и изменением устава, владением, пользованием и распоряжением муниципальной собственностью, финансами и городским бюджетом и т. п.:

В юридической литературе задачи муниципалитетов, в зависимости от их юридической сущности, принято разделять на собственные и делегированные.

Собственная сфера деятельности низовых органов местного самоуправления включает дела населённого пункта, иного территориального муниципального образования. Собственными являются задачи, в которых муниципалитет функционирует в качестве учреждения (органа) местного самоуправления. Собственные задачи органов местного самоуправления классифицируют на добровольные и обязательные. Последние отличаются тем, что их выполнение предписано муниципалитетам соответствующими федеральными законами. Примерами добровольных функций муниципалитетов могут быть содержание музеев, спортивных площадок, бассейнов и т. п. К числу обязательных функций муниципалитетов следует отнести водоснабжение, канализацию, вывоз мусора и др.

Делегированные функции представляют собой функции государства (государственных органов), которые на основании закона по воле государства передаются для реализации муниципалитетам. Так, например, издание предписаний по обеспечению общественной безопасности и порядка является функцией государства, однако оно может быть делегировано муниципалитетам. При этом государство сохраняет за собой право более жесткого контроля за органами местного самоуправления. В то время как в отношении выполнения муниципалитетами их собственных задач государство вправе лишь контролировать законность управленческой деятельности органов местного самоуправления, в отношении делегированных функций оно оставляет за собой более широкую компетенцию. В частности, оно вправе проверять и разумность («собственное усмотрение») действий и решений муниципалитетов, и даже оказывать влияние на принятие решений путем дачи обязательных указаний.

Copyright © 1994-2016 ООО "К-Пресс"