 |
Черные дыры в Российском Законодательстве 2003'1
|
|
|
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ГОСУДАРСТВА В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ В
РОССИИ:ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ОПЫТА ТЫСЯЧЕЛЕТНЕЙ ИСТОРИИ
Лукъянцев В.П., к.ю.н., вице-ректор
Московская академия экономики и права
1. ИСТОРИЧЕСКИЕ ИТОГИ ПРАВОВОЙ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ В ДОРЕВОЛЮЦИОННОЙ
РОССИИ
Результаты анализа природоохранительной деятельности дореволюционного
Российского государства могут быть подвергнуты обобщению с тем, чтобы выявить
наиболее существенные закономерности и тенденции данного процесса. Это
необходимо, поскольку совершенствование правовой охраны окружающей среды в нашей
стране, по нашему глубокому убеждению, должно осуществляться на основе учета и
всестороннего изучения таких тенденций. Недооценка влияния последних может
привести к ложным выводам и принятию таких решений, которые противоречат логике
развития социальных процессов, характеру взаимоотношений общества и природы, в
течение более чем тысячелетия российской истории являвшихся одним из важнейших
факторов политического, хозяйственного, социального развития страны. Изучение
хода становления отечественной правовой охраны окружающей среды позволяет
использовать в ходе сегодняшнего реформирования российского общества
неоправданно забытый дореволюционный опыт деятельности государства в этой сфере,
выявить и творчески учесть отдельные национальные особенности правоустановления
и правореализаторской практики.
При постоянном возрастании важности проблемы взаимодействия человека и
природы на протяжении истории нашей страны также, как и в других социально
важных сферах, роль государства в ее решении была неодинаковой на различных
этапах истории нашей страны. Мы считаем вполне обоснованными выводы, сделанные
рядом отечественных правоведов (И.И.Мушкет, С.Б.Хохлов и др.), отражающие общие
исторические закономерности участия российского государства в обеспечении его
социальных функций. На всем протяжении рассматриваемого времени наблюдается
сочетание государственной и негосударственной (общественной), в частности,
полицейской деятельности, а иногда даже превалирование последней.
В течение первых веков государство осуществляло правовое воздействие на
отношения в сфере контактов общества и природы совместно с другими влиятельными
социальными институтами - церковью, общиной-вервью, вотчинниками и служилыми
людьми. Значение государства усиливалось по мере объединения земель, населенных
русскими и другими народами вокруг Москвы. В эпоху абсолютизма оно во все
большей степени подчиняло своему контролю правовую сторону природоохраны, строго
регламентируя поведение субъектов в этой области. Многие специалисты склонны
считать это время периодом существования полицейского государства. В этот период
в качестве полицейской трактуется вся деятельность государственного аппарата,
причем осуществляемая в форме законодательной, судебной и собственно
административной деятельности, направленной вовне — в отношении отдельных
подданных (обывателей) и негосударственных социальных структур, которые,
впрочем, в силу данного обстоятельства уже и не могли рассматриваться в качестве
негосударственных.
На последнем временном отрезке существования Российской Империи (с середины
XIX в.) все более важное воздействие на деятельность государства в данной
области стала оказывать общественность. Осознавая опасность усугубляющихся
экологических проблем, она активно участвовала в формировании правовых принципов
и идей, стимулировала правотворческий процесс, обеспечивала экологическое
просвещение населения, оказывала помощь органам исполнительной власти.
Правоохранительные органы оказывали содействие общественным организациям в их
работе в области экологии. Так, согласно Правилам охраны животных (1865 г.),
утвержденным МВД по представлению Российского общества покровительства животным,
полиции было вменено в обязанность оказывать содействие всем, кто предъявит
удостоверение члена общества. Кстати заметим, что данные Правила предусматривали
за "убой" и увечье животным наложение ареста до одного месяца и штрафа до 100
руб.
В течение многих веков российской истории неодинаковым было соотношение
публично-правового и гражданско-правового начал воздействия на общественные
отношения в сфере экологии. В первые века деятельность Российского государства в
рассматриваемой нами области была направлена на охрану отдельных компонентов
окружающей среды, природных объектов, являющихся объектами права общинной, а
затем княжеской, частной собственности. Правовое регулирование
природопользования на протяжении всего допетровского периода предопределялось
преимущественно экономическими факторами. В это время все-таки можно проследить
сочетание публично-правового и гражданско-правового подходов, которое затем
эволюционизирует (по крайней мере, до середины XIX в.) в сторону приоритета
охраны частной собственности. Вместе с тем истоки публично-правовых начал
воздействия на общественные отношения были обусловлены, с одной стороны,
развитием коллективных форм управления и контроля в этой сфере на уровне общины,
с другой — более ранними формами вмешательства государства.
В российском законодательстве XV—XVIII вв. наблюдается тенденция к
определенному ограничению прав собственников природных объектов в интересах
государства. Судебники (1497 и 1550 гг.) содержали ограничения права
собственности на природные объекты, права пользования в интересах государства.
Соборное Уложение 1649 г. разрешало "служилым людям" свободно пользоваться лесом
для различных воинских нужд, устанавливая в то же время ответственность за
порубку деревьев в помещичьих и вотчинных угодьях. Петром I были введены новые
ограничения прав владельцев на леса, растущие на их землях. Он разрешил для
государственных нужд рубить во всех лесах всякое дерево, не платя за то ничего
владельцу леса.
Однако уже со второй половины XVIII в. заметен процесс усиления защиты
имущественных прав частных лиц. С 1762 г. права владельцев леса заметно
расширились. В 1767 г. впервые была запрещена свободная бесплатная заготовка
древесины во всех лесах. Екатерина II Указом от 2 сентября 1782 г. отменила
прежние ограничения, предписав предоставить в полную собственность владельцев
имений все леса, растущие на "дачах" помещиков, хотя они были до сего времени
объявлены заповедными. Тогда же была разрушена государственная монополия права
собственности на недра. Право собственности каждого имеющего землю
распространялась и на недра "той земли", "сокровенные минералы" и «все делаемые
из того металлы».
Важный шаг в развитии многообразия форм собственности был сделан во второй
половине XIX в., и особенно в предреволюционные годы. В частности, "столыпинская
реформа" распространила право частной собственности на довольно большое
количество земельных участков.
Тогда же усиливается значение публично-правовых принципов воздействия на
общественные отношения как реакция на угрозу загрязнения окружающей среды,
утрату многих природных объектов. В области использования лесов, недр и других
компонентов окружающей среды предусматривалось вмешательство государства в права
частного собственника, запрещение бесконтрольного использования природных
объектов. Согласно Лесному уставу (1913 г.), разрешалось вмешательство
государства в права частного собственника, запрещение бесконтрольного
использования леса, ограничивалось право на эксплуатацию лесов тех
лесовладельцев, которые нарушали законодательство.
В начале существования Российского государства его усилия в сфере экологии
были направлены, в основном, на охрану отдельных компонентов окружающей среды,
представляющих материально-хозяйственную базу существования общества, поскольку
в древности от успешности их эксплуатации зависело благосостояние людей. В
последующем властные структуры все большие усилия стали направлять
непосредственно на охрану окружающей среды. Так, Указом 1563 г. царь Иван IV
запретил хозяйственную эксплуатацию лесов на берегах Северной Двины ("того лесу
не чистить и дров не сечи, и лык не драть") с целью защиты ее поймы от
наводнений. Осуществлялись попытки уменьшить воздействие факторов, негативно
влияющих на природу, ухудшающих экологические условия проживания людей,
представляющих опасность их жизни и здоровью. В допетровский период
законодательно и посредством деятельности правоисполнительных органов
осуществлялась борьба с пожарами, предпринимались меры по профилактике эпидемий
и эпизоотий.
С XVIII в. это направление деятельности государства получило должную
определенность и упорядоченность. Указом 1719 г. назначались суровые меры
наказания (каторжные работы) за загрязнение мусором Невы и других рек. Елизавета
Петровна подписала указы, предписывающие ликвидацию существующих и запрет
строительства новых заводов в пригородах Москвы и Санкт-Петербурга с тем, чтобы
предотвратить негативное воздействие на вновь создаваемые там дворцово-парковые
ансамбли. Согласно «Учреждениям для управления губерний» (1775 г.) земский
исправник обязан был наблюдать, «чтобы везде на местах и дорогах была чистота».
Устав благочиния или полицейский 1782 г. возлагал обязанности «смотрения
очищении и мощении улиц» на частного пристава. В соответствии с Уложением о
наказаниях уголовных и исправительных (1845 г.) владельцы промышленных
предприятий, загрязнявших водные объекты, атмосферный воздух, почвы,
подвергались штрафу, аресту с обязанностью прекратить экологически вредное
производство.
Среди всех организационных форм деятельности по реализации экологической
функции дореволюционного Российского государства на протяжении всего времени
существования особенно большое значение имела ее организационно-идеологическая
форма. В глубокой древности отношения между человеком и окружающей природой
регулировались естественными потребностями людей, их сообществ (племени, рода) и
во многом определялись естественными циклами самой природы. Впоследствии, с
возникновением права, осознание зависимости человека от природной среды,
наделение ее божественными чертами, обожествление природных явлений, зверей,
птиц нашли отражение в некоторых религиозно-правовых системах древности.
Православная церковь, учитывая объективно выраженные интересы общества, в
комплексе нравоучений и наставлений проводила идею бережного отношения к природе
и рационального использования ее богатств. В период расцвета абсолютизма и
кризиса самодержавия государство навязывало населению требования
неукоснительного выполнения правил санитарии в населенных пунктах,
противопожарной безопасности, неприкосновенности природных объектов,
находившихся в государственной и частной собственности.
Пореформенный и предреволюционный период характеризуется всплеском социальных
идей, формировавших природоохранительную направленность общественного мнения и
обеспечивавших идеологическую поддержку посвященной этому государственной
деятельности. Ярким отражением такого явления служило возникновение в
Санкт-Петербурге, Москве и других городах многочисленных общественных
организаций (созданной в 1832 г. в Санкт-Петербурге первой в России
природоохранной организации «Общества для поощрения лесного хозяйства», в 1845
г. «Русского императорского географического общества», в 1910-х гг. «Общества
натуралистов» и «Общества охраны природы» и т.д.), ставивших целью развитие
науки о Земле, пропаганду научных знаний, воздействие на общественное мнение.
Рост общей культуры населения приводил к осознанию многими жителями страны
важности соблюдения необходимых норм поведения по охране окружающей среды.
В рассматриваемых нами временных рамках наиболее последовательно
осуществлялась правотворческая деятельность Российского государства. У ее
истоков лежат экологизированные правовые нормы, содержавшиеся в комбинированных
источниках, таких, как «Русская Правда», Новгородская и Псковская Судные
Грамоты. В последующем появилось множество специальных законов, охватывающих
практически весь спектр отношений, складывающихся по поводу взаимоотношений
общества и природы. В течение позднего допетровского периода регламентация
природоохранной деятельности осуществлялась в соответствии с кодифицированными
законами универсального содержания - Судебниками (1497 и 1550 гг.), Соборным
Уложением 1649 г., а также указными, жалованными указами и грамотами,
постановлениями Земских соборов, приговорами Боярской Думы, распоряжениями
приказов. В конце XVII в. проблемам природоохраны были посвящены десятки актов.
В эпоху абсолютизма активно осуществлялись попытки упорядочения
законотворчества в данной сфере. Увидели свет многочисленные акты,
сгруппированные по отдельным вопросам охраны окружающей среды, посвященные, в
частности, защите лесов, недр, вод, объектов животного мира, обеспечению
санитарно-эпидемиологического благополучия, пожарной безопасности и т.д. В
начале XIX в. процесс кодификации российского законодательства затронул и
отрасли права, регулирующие отношения по охране природы. В 1802 г. был утвержден
Устав о лесах. С 1837 по 1861 гг. издается и вводится в действие несколько
десятков нормативных правовых актов, регламентирующих разные стороны
лесопользования, использования и охраны недр, других компонентов природной
среды.
Во второй половине XIX - начале XX вв. принимаются многочисленные законы об
охране и использовании лесов (1883-1913 гг.), недр (1864-1893 гг.), земель (1893
г.), об охоте (1892 г.), заповедниках (1916 г.) и т.д. Таким образом, к
окончанию пореформенного и предреволюционного периода сформировались основные
отрасли российского права окружающей среды, их нормативно-правовая база.
Наметилась тенденция кодификации природоохранительного законодательства.
Помимо этого, продолжался процесс экологизации административного, уголовного,
гражданского и других отраслей законодательства. Экологизированные нормы
содержались во многих актах - Уставе о наказаниях, Уголовном уложении (1903 г.),
Таможенных уставах (1892, 1904, 1910 гг.) и т.д.
В процессе создания нормативно-правовых актов на основе анализа российскими
юристами правоприменительной практики в области охраны окружающей среды
оттачивается мастерство законотворчества. Так, в начале XX в. институт
юридической ответственности за земельные правонарушения уже приобрел современный
вид. Для отечественной юридической науки представляет большой интерес, например,
анализ применения принципа повторности при нарушении Устава о рыболовстве,
принятого в 1892 г. В ст. 751 этого акта предусматривалось, что "при повторном
нарушении постановлений о рыболовстве (ст. 736, 738, 742, 743, 745, 749)
положенное денежное взыскание увеличивается вдвое, а при нарушении в третий раз
− втрое. При "учинении" одним и тем же лицом нескольких проступков,
предусматриваемых правилами рыболовства, "следующее с виновных денежное
взыскание определяется за каждое нарушение в отдельности". Применение принципа
неоднократности к лицам, нарушающим Устав о рыболовстве, как в части совершения,
так и в части наказания, позволяет вести системный надзор за данной категорией
лиц на законных основаниях. В Уставе указывались запрещенные самоловные орудия
лова, и там же подчеркивалась опасность и вредность их использования: "редкая
рыба пройдет мимо оных не зацепившись".
В течение почти всего времени существования МВД его глава наделялся правом
законодательной инициативы. Это было целесообразно для усиления взаимосвязи
отдельных этапов процесса деятельности правового механизма, в частности, в сфере
природоохраны. Особенно активно этим правом пользовались возглавлявшие МВД в XIX
− начале ХХ вв. С.С .Ланской, М.Т.Лорис-Меликов, Д.А. Толстой, П.А. Столыпин.
Наиболее характерным примером являлось внесение в 1913 г. Министерством
внутренних дел в Государственную Думу законопроекта "О санитарной охране
воздуха, воды и почвы" и проекта Положения о санитарной охране воздуха от
загрязнения дымом.
Историческое изменение роли государства в решении проблем охраны окружающей
среды наиболее показательно проявляется в процессе становления
правоисполнительной деятельности в этой области. В раннем средневековье
отсутствовали какие-либо государственные структуры, специализировавшиеся в
области охраны природы. Эти задачи решались представителями княжеской власти, а
также церковью, органами местного самоуправления. Однако уже начиная с XV в.
возникают отдельные структуры, в той или иной мере организующие деятельность в
данной сфере (созданная по Указу Ивана III пожарно-сторожевая охрана, Земский и
Стрелецкий приказы, помимо других функций ведавшие наблюдением за общественным,
противопожарным и санитарным порядком в городах, Посольский, Пушкарский,
Оружейный приказы, в той или иной степени ведавшие горным делом и др.).
Во время утверждения абсолютизма наблюдается становление
государственно-правового механизма регулирования общественных отношений в
области экологии. Еще при Петре I создаются Приказ рудокопных дел (1700-1711
гг.)., на смену которому в 1719 г. пришла Берг-Коллегия, Вальдмейстерская
канцелярия, другие специально уполномоченные органы. К 1798 г. относится
учреждение Лесного департамента, который в 1802 - 1811 гг. существовал в составе
Министерства финансов. В 1811 г. произошло упразднение Лесного департамента и
передача его функций Департаменту государственных имуществ Министерства
финансов. В 1843 г. Лесной Департамент был восстановлен. Он просуществовал до
1898 г. Во второй половине XIX и начале XX вв. правопреемник Берг-Коллегии
Горное управление являлось частью Министерства земледелия и государственных
имуществ. В состав других ведомств (Министерства императорского двора и Военного
министерства) также входили подразделения, осуществлявшие управление и контроль
по горному праву.
Специально уполномоченные государственные органы в области охраны окружающей
среды включали, в частности, подразделения, которые осуществляли контрольные,
надзорные функции, а также занимались предотвращением и пресечением нарушений
законодательства. Наиболее характерным примером в этом отношении являются
структуры в составе органов лесоохраны. Были созданы: в 1805 г. Лесная
инспекция, в 1839 г. Корпус лесничих, а в 1869 г. Лесная стража. Горной
администрации принадлежало ведущее место в осуществлении правоприменительных
функций в области горных отношений. Она осуществляла надзор за производством
работ в соответствии с подготовленными проектами, безопасностью производственной
деятельности, рациональным использованием недр. К нарушителям применялись, в
основном, меры административной ответственности.
Постоянной была правоохранительная деятельность, основное содержание которой
не претерпело значительных изменений в течение всего тысячелетия. В Древней Руси
она осуществлялась органами государства, а также рядом социальных институтов
(церковь, община-вервь, вотчинники, служилые люди). В течение удельно-вечевого
периода истории нашей страны, а также периода становления централизованного
Российского государства для полицейской функции была характерна, прежде всего,
необособленность указанной функции в числе других направлений деятельности.
Отсутствовали какие бы то ни было специализированные органы, государственные
институты как в центре, так и на местах (Мушкет, Хохлов).
В эпоху абсолютизма компетенция полиции была настолько широка, что охватывала
практически все области деятельности государства внутри страны. В России имели
место периоды исторического развития, когда полиция присваивала себе не только
административные, но и, как отмечалось выше, нормотворческие полномочия. Что
касается судебной деятельности, особенно на местах, то она не была отделена от
собственно полицейской деятельности. Можно согласиться с точкой зрения
авторитетных ученых в том, что "именно в силу такой всеобъемлющей деятельности
полиции, являющейся практическим воплощением идеи тотального как правового, так
и внеправового регулирования со стороны государства всех сторон общественной
жизни, государство и получило наименование полицейского". В подтверждение этого
мнения можно привести немало исторических примеров, которые свидетельствуют о
широких полномочиях российской полиции в области экологии, начиная со времен
Петра I. С 1718 г., помимо других функций, она стала заниматься надзором за
чистотой, пожарной безопасностью, борьбой с торговлей запрещенными товарами в
Санкт-Петербурге, а затем и в других населенных пунктах.
Позднее, уже в правление Анны Иоанновны, согласно указам, обнародованным в
1730 и 1732 гг., полиции надлежало следить за работами по мощению улиц, починке
дорог, ремонту мостов, очистке рек, укреплению берегов, посадке деревьев и т. д.
Полиция вела учет кораблей и следила за соблюдением условий судоходства в
пределах города, а также ведала соблюдением порядка и обеспечением безопасности
уличного движения. Согласно принятому в 1782 г. Уставу благочиния или
полицейскому полиция обязана была вести учет земель, рассматривать земельные
споры, отводить места под застройку, применять меры ответственности к
нарушителям. Следить за соблюдением санитарных норм. В 1803 г. при полиции в
Санкт-Петербурге в каждом съезжем дворе была учреждена постоянная пожарная
команда.
Как указывалось выше, начиная с середины XIX в., происходит сужение сферы
деятельности государства в области экологии. Заметно возрастает роль
общественности в развитии правовых идей, стимулировании и поддержке
законотворческого процесса. Общественные, выборные организации берут на себя ряд
функций по осуществлению контроля за выполнением требований природоохранного
законодательства, принятия решений об ограничении права природопользования
нарушителями и т.д.
Тем не менее, правоохранительные органы в течение XIX и в начале XX вв.
постоянно совершенствовали свою деятельность, применяя все более совершенные
средства для предупреждения и пресечения экологических правонарушений,
привлечения виновных к ответственности. Полиция выполняла обязанности по
наблюдению за точным исполнением правил охоты и рыболовства. Ей поручалось
оказывать содействие лесной страже, полевым и охотничьим сторожам при розыске
скрывшихся с места нарушения лиц, выдавать охотничьи билеты. С МВД
согласовывались уставы охотничьих и рыболовных обществ. Безусловным достижением
последнего столетия существования Российской Империи можно считать расширение
методов профилактики экологических правонарушений (широкая разъяснительная
работа, расширение гласности в обнародовании случаев привлечения к
ответственности нарушителей природоохранного законодательства с использованием
средств массовой информации и т.д.).
Следует обратить внимание на одну из наиболее выраженных тенденций
становления и развития государственно-правового механизма регулирования
общественных экологических отношений в нашей стране. Она состоит в том, что в
течение российской истории имела место динамика формирования совокупности
специальных правоохранительных органов, задачей которых являлось обеспечение
экологического правопорядка. Начало возникновения таких органов на локальном
уровне (в Москве) можно отнести к XVI в. После этого, особенно с первых
десятилетий XVIII в. до 1917 г., в масштабах страны функционировали несколько
видов специальных правоохранительных органов, созданных для обеспечения
правопорядка в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения,
охраны природы в горном, лесном деле и т.д.
Прежде всего, нужно обратить внимание на то, что в 1725 г. был учрежден Штаб
медицинской канцелярии. В 1763 г. он был преобразован в Медицинскую коллегию,
которая в 1802 г. вошла в МВД. В 1843 г. был создан Врачебно-полицейский
комитет. Кроме прочего, он осуществлял деятельность по выявлению и учету женщин,
занимающихся проституцией, обеспечению медицинского освидетельствования этих
лиц, а также проведению контроля за домами терпимости. В 1916 г. Главное
управление государственного здравоохранения было выведено из МВД. В 1871 г.
образовалось Петербургское градоначальство − орган административного управления
в столице и пригородах. Важную роль в нем играли Совещание по
врачебно-медицинской части присутствия и Врачебно-полицейский комитет.
Подчиненное МВД, Петербургское градоначальство осуществляло руководство местной
полицией, в состав которой входили ее подразделения: речная, портовая полиция,
пожарная команда.
Специализированные в области охраны окружающей среды правоохранительные
органы тесно сотрудничали с целым рядом силовых структур, существовавших в
рамках некоторых ведомств и выполнявших задачи природоохраны. Среди них следует
указать подразделения промысловой полиции, горной полиции. Были сформированы, по
сути, полицейские структуры при Дирекции водяных и сухопутных коммуникаций, в
число задач которых входило обеспечение безопасности на речном и гужевом
транспорте, предотвращение загрязнения акваторий. Сотрудничество МВД и Главного
военно-санитарного управления Военного министерства, помимо природоохранительных
проблем, позволяло решать и правовые, поскольку в состав последнего входили
органы, выполняющие медико-полицейские и судебно-медицинские функции. Весьма
успешным было взаимодействие МВД с Главным управлением землеустройства и
земледелия, Управлением межевой части Министерства юстиции, а также земством и
нотариатом в регулировании различных сторон земельных отношений.
Перечисленные государственные органы составляли постоянно развивающуюся
комплексную структуру, обеспечивающую решение правоохранительных задач в сфере
охраны окружающей среды. Несмотря на отсутствие такого рода органов в советский
период, данная тенденция в Российской Федерации проявляется в стихийном
возникновении подразделений экологической милиции на уровне отдельных регионов.
Создание организационно-правовых основ их функционирования является одной из
первоочередных задач совершенствования природоохраны в нашей стране.
Важной особенностью развития государственно-правового механизма,
регулирующего общественные экологические отношения в России, выступает
воздействие на него внешних факторов. В результате усиливающихся
российско-византийских контактов, начиная с IX в., имели место прямые рецепции
правовых актов. В древние века происходили заимствование и адаптация к условиям
Руси зарубежных гражданско-правовых и уголовно-правовых норм, среди которых
имелись и те, что регулировали отношения природоохраны. Татаро-монгольское
нашествие, а также продолжавшиеся контакты с Византийской Империей, странами
Северной Европы в более позднее время оказали некоторое воздействие на
содержание правовых норм проходящего период становления российского права. На
протяжении позднего допетровского этапа известное влияние на систему российского
законодательства оказывали памятники права Польско-литовского государства,
отношения с которым складывались противоречиво.
Однако наибольшее внешнее воздействие имело место с начала XVIII в., когда
началось преобразование российской правовой системы по образцу развитых в этом
отношении стран. Происходила перестройка государственного аппарата в духе
западноевропейской камерамистики. Проникновение в нашу страну передовых
политико-правовых идей стало особенно заметным со второй половины XVIII в.
Воспринятые правящими кругами, просвещенной общественностью, они придали
природоохранительной политике государства большую определенность,
последовательность и обоснованность. В пореформенный и предреволюционный период
правовая охрана окружающей среды и ее компонентов (особенно недр, лесов,
заповедное дело) достигла европейского уровня, в немалой степени за счет
постоянных и тесных внешних связей в области права, науки, культуры, политики и
экономики.
В наиболее общем плане историю природоохранительной деятельности государства
в дореволюционной России можно разделить на две части. В течение первой (в
основном до середины XVIII в.) оно занимало пассивную позицию, стремясь лишь
сохранить имеющиеся экосистемы. Охране подлежали отдельные компоненты окружающей
среды, природные комплексы. Деятельность общества по восстановлению лесов,
объектов животного мира практически не проводилась, что было обусловлено
избыточностью естественных ресурсов.
Во время второй половины (конец XVIII - начало XX вв.) помимо указанной
политики, которая с середины XIX в. значительно активизировалась, проводилась
линия целенаправленного воздействия на общественные отношения (к примеру,
повышение заинтересованности пользователей в сохранности природных объектов
путем расгосударствления собственности на недра и леса, развития форм земельной
собственности и непосредственного проведения природоохранительных и
ресурсовосстановительных мероприятий (создание защитных лесных полос в степных
районах и др.). Показательно, например, что из более чем полутысячи
нормативно-правовых актов природоохранительной направленности, принятых с начала
XVIII в. по 60-е гг. ХIХ в., приблизительно 5-6% составляли источники,
направленные на преднамеренное преобразование и воспроизводство природных
объектов. С начала ХVIII в. до 1917 г. было искусственно высажено лесов на
площади почти 1 млн. га, из них более пятой части − степных, овражно-балочных и
пескоукрепительных.
Анализ природоохранительной деятельности дореволюционного Российского
государства приводит к выводу о том, что при всей ее неоднозначности она на
протяжении некоторых периодов отличалась сравнительно высокой степенью
эффективности. Под последней мы понимаем соотношение результатов
функционирования государственно-правового механизма регулирования отношений в
области охраны окружающей среды, направленного на достижение признанных
обществом целей в сфере его взаимодействия с теми затратами, которые понесло
общество в процессе такой деятельности. Так, сравнительно легко достигались
современные для того времени цели взаимодействия древнего общества с природой в
Киевской Руси, поскольку оно могло почти беспрепятственно эксплуатировать
огромные естественные богатства Великой русской равнины.
Наличие отлаженного государственного аппарата, сравнительно хорошо
подготовленное общественное мнении о необходимости охраны природы при условии
сдерживания самодержавием предпринимательской деятельности позволили за счет
важных организационных мероприятий достичь повышения эффективности некоторых
аспектов природоохраны. Характерным примером этого может служить действенность
перестройки структур службы охраны лесов. После издания в 1839 г. "Положения о
Корпусе Лесничих" положение заметно изменилось. Если в Тверской губернии в 1838
г. было произведено самовольных порубок на сумму около 900 тыс. руб., а
истреблено пожарами на сумму 3 412 тыс. руб., то в 1844 г. соответственно на 184
698 руб. и 31 315 руб., т.е. меьше в пять и 109 раз. Наиболее эффективной
деятельность государственных структур в области охраны окружающей среды была в
этот период в Санкт-Петербурге.
Вместе с тем, следует отметить, что сравнительно низкая эффективность
природоохранительной деятельности государства в течение пореформенного и
предреволюционного периода обусловлена целым рядом многообразных неблагоприятных
факторов. Остановимся лишь на тех из них, которые имеют непосредственное
отношение к правоохранительной деятельности.
Многие авторы видят их в несовершенстве деятельности полиции. Прежде всего
отмечается, что отсутствовала системность правового регулирования деятельности
полиции. Сохраняли силу явно устаревшие законодательные акты. Одним из таких
руководящих документов, регламентирующих деятельность полиции, был "Устав
предупреждения и пресечения преступлений", просуществовавший вплоть до 1917 г.,
за основу которого был взят "Устав благочиния или полицейский", принятый в 1782
г. и дополненный последующими полицейскими узаконениями, после редакций 1842,
1857 и 1876 гг. в малоизмененном виде. Таким образом, компетенция, обязанности и
функции полиции не систематизировались, представляли собой механическую сумму
законоположений, копившихся в течение целых столетий. Намечавшаяся кодификация
природоохранительного законодательства также была не завершена.
Разветвленность структуры российской полиции в ряде случаев оказывала
отрицательное влияние на результаты ее природоохранительной деятельности.
Государственная, ведомственная, частная виды полиции имели различное подчинение,
поэтому возникали трения руководителей полицейских структур между собой, с
губернской администрацией, что затрудняло координацию деятельности всего
полицейского аппарата в борьбе с нарушениями природоохранного законодательства.
В сельской местности продолжала практиковаться такая малоэффективная форма
правоохранительной деятельности, как полицейская повинность. Лишь в 1903 г.
сельская сословная полиция была упразднена и создана уездная полицейская стража.
На тот период можно отметить следующие признаки: низкий уровень взаимодействия
подразделений, несоответствие величины штатов протяженности территории, явная
нехватка финансирования, всевозрастающая отчужденность правоохранительных
органов и общества.
Рассмотренные выше основные тенденции природоохранительной деятельности
государства в дореволюционной России, а также некоторые недостатки
правоохранительной системы делают возможным более предметно подойти к анализу
исторического наследия в рассматриваемой области. Это позволяет внести
значительный вклад в формирование научно обоснованной базы разработки
рекомендаций по совершенствованию системы правовой охраны окружающей среды в
нашей стране в современных условиях.
2. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СОВРЕМЕННОГО
РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА: ИЗ ПРОШЛОГО В НАСТОЯЩЕЕ И БУДУЩЕЕ
Результаты изучения исторической динамики охраны окружающей среды в России,
выявленные закономерности деятельности государства в этой сфере являются базой
для разработки рекомендаций по совершенствованию природоохраны в современных
условиях. Такие предложения должны учитывать опыт правовой охраны природы,
сложившийся в течение многих веков существования нашей страны.
К сожалению, в советское время в большой степени прервалась линия развития
такого рода деятельности. Однако и при советской власти существовала потребность
в решении проблем в области взаимодействия общества и природы. Поэтому был
принят ряд актов, регулирующих общественные отношения в этой сфере. Среди них −
декреты «О земле» и "О социализации земли", "О лесах", "О лечебных местностях
общегосударственного значения", "О недрах земли", "Об охране памятников природы,
садов и парков", "Об учете и охране памятников искусства, старины и природы".
Земли, недра, воды, леса рассматривались, в основном, как сырье и условие для
производства разнообразной продукции, причем их запасы считались неисчерпаемыми.
Отношения с природой строились на принципах ее покорения, завоевания.
Правовая охрана окружающей среды не рассматривалась как приоритетное
направление деятельности государства вплоть до 1950-х гг., когда стали заметными
признаки истощения природных ресурсов и ухудшения состояния окружающей среды в
масштабах всей страны. Принятые в то время нормативно-правовые акты, относящиеся
к данной области, по большей мере рассматривались в качестве элементов политики
государства в экономической и социальной сферах: рациональное использование,
сохранение природных богатств как объекта хозяйственной деятельности, забота об
оздоровлении окружающей среды как необходимой предпосылки создания благоприятных
условий жизни трудящихся.
Однако уже в 1970-х гг. экологическая проблема достигла такой остроты, что
партийным и государственным органам пришлось признать её актуальность. Рядом
ученых-юристов высказывалось мнение о том, что экологическая функция советского
государства может рассматриваться в качестве одной из важнейших. Вместе с тем,
решить такую масштабную и многоаспектную проблему, как экологическая, было
исключительно сложно в условиях существования тоталитарного строя.
Это обусловливалось множеством причин, среди которых одними из наиболее
существенных нам представляются трудности экологического управления. Они
состояли, во-первых, в поресурсном подходе к организации управления в данной
области, а это приводило к тому, что реально существующие природные комплексы
рассматривались не в целом, а как сочетание разрозненных видов природных
ресурсов, и усилия, предпринимавшиеся по их охране и использованию, зачастую
оказывались малоэффективными. Во-вторых, сочетание, как правило, в рамках одного
государственного органа функций хозяйственной эксплуатации природного ресурса и
государственного контроля за соблюдением нормативных требований по его охране
способствовало тому, что такой контроль подчинялся интересам ведомств в
большинстве случаев в ущерб потребностям охраны окружающей среды. Некоторые
преобразования структуры органов экологического управления, в том числе
учреждение в 1988 г. Государственного комитета СССР по охране природы, не
устранили главной причины неэффективности данной системы −
командно-административных начал её организации.
Лишь значительные социально-политические изменения, происшедшие в нашей
стране в начале 1990-х гг., послужили основой для принципиального изменения
государственно-правового механизма регулирования экологических общественных
отношений. Развитие правового государства в России сопровождается осуществлением
деятельности, направленной на удовлетворение нужд общества во всех сферах.
Повышается значимость его функций, предусматривающих улучшение условий жизни
населения, в том числе в области экологии. Весомость экологической функции
Российского государства возрастает по мере развития международного
сотрудничества в области экологии, формирования новых организаций, охватывающих
все большее количество стран, ставящих целью решение глобальной экологической
проблемы.
Сложившаяся в настоящее время в России современная система реализации
экологической функции государства пока не отличается высокой эффективностью. Это
обусловлено тем, что в недостаточно полной степени осуществляются все указанные
выше формы государственной деятельности в этой сфере. Правоустановление
характеризуется отставанием правотворческого процесса от насущных потребностей.
Прежде всего, следует отметить нехватку законодательных документов, необходимых
для регулирования многих видов отношений в области экологического контроля,
экологического страхования, экологического аудита, охраны некоторых природных
ресурсов. Существует необходимость в разработке специальной системы
нормативно-правовых актов, которые регламентировали бы действия физических и
юридических лиц, муниципальных образований, государства в сфере обеспечения
здоровой окружающей среды в пределах определенных видов территорий, в том числе
населенных пунктах и их ближайшем окружении.
Многие имеющиеся нормативно-правовые акты не в полной мере отражают положения
Конституции Российской Федерации, до сих пор не приведены в соответствие с
Гражданским кодексом Российской Федерации, в частности, недостаточно определенно
регулируются отношения собственности на многие природные ресурсы (земельные,
водные, лесные). Ряд законодательных актов противоречат друг другу.
Действуют нормы, во многом лишающие правоохранительные органы возможности
привлечения правонарушителей к ответственности, поскольку в настоящее время это
реально сделать только при условии наступления отрицательных последствий деяний,
которые в отношении экосистем могут проявиться по истечении длительного времени.
Уголовный кодекс Российской Федерации предусматривает неадекватно мягкие санкции
за экологические преступления. В принятом в 2001 г. Кодексе Российской Федерации
об административных правонарушениях содержится недостаточное количество норм,
предусматривающих наказание за экологические правонарушения. Некоторые из них
имеют излишне кратко сформулированные диспозиции. Региональные и местные нормы
фрагментарно регулируют отношения по охране окружающей среды и зачастую
противоречат федеральным законам. При том, что происходит постепенная
экологизация российского законодательства, в некоторых его отраслях
(конституционное, гражданское, трудовое право) этот процесс протекает излишне
медленно.
Недостаточно последовательно проводится правоисполнительная деятельность
государственных органов. Их работа в этой области зачастую не достигает
требуемого результата. Отрицательно отражаются на результатах деятельности
учреждений экологического направления постоянно происходящие изменения их
структуры.
Всего в настоящее время осуществлением государственного воздействия на
процесс охраны окружающей среды посредством организаторской работы в нашей
стране занимается более 20 отраслевых и межотраслевых федеральных органов. Их
работа недостаточно согласована, наблюдается определенный параллелизм и
дублирование, путаница в их деятельности. Представляется позитивным процесс
укрупнения структур, ведающих, прежде всего, использованием природных ресурсов.
Однако Указом Президента Российской Федерации от 17 мая 2000 г. № 867 "О
структуре федеральных органов исполнительной власти" прекращено существование
Государственного комитета Российской Федерации по охране окружающей среды, среди
основных направлений деятельности которого было осуществление функций
экологического контроля и экологической экспертизы.
Наблюдается недостаточная согласованность работы органов экологического
управления в субъектах Российской Федерации, а в ряде случаев их прямое
соперничество и противостояние. Региональные подразделения федеральных органов
придерживаются в основном последовательной политики, направленной на охрану
окружающей среды, местные структуры, которые по своему назначению обязаны вести
активную работу в области комплексного использования природных ресурсов, защиты
окружающей среды и населения от негативных воздействий экологического характера,
не всегда в полной мере оправдывают возложенные на них надежды. Зачастую на
дальний план отходят соображения, связанные с относительно отдаленной
экологической перспективой, научными обоснованиями и сохранением еще не совсем
уничтоженных природных объектов и т.д., отсутствует принципиальная позиция у
руководства этих органов, отступающего под давлением местных властных и
коммерческих структур, действующих в сиюминутных интересах, которые противоречат
задачам охраны окружающей среды.
Проверки, проводимые прокуратурой, свидетельствуют о том, что государственные
органы экологического направления, на которые возложены контрольные функции,
сами нередко являются нарушителями действующего законодательства. Ими
принимаются противоречащие законам правовые акты, нарушаются законодательные
требования при отводе земель, в частности, в водоохранных зонах, при выдаче
лицензий на использование природных ресурсов и др. Среди главных причин низкой
эффективности правоохранительной деятельности в области экологии − практическое
отсутствие специализированных органов, призванных решать экологические проблемы.
Из образований такого рода, учрежденных Федеральным законодательством, наиболее
действенна Волжская природоохранная прокуратура. В число недостатков можно
включить также отсутствие тесного сотрудничества между милицией, прокуратурой и
судами, а также между ними и инспекторскими службами органов охраны природы,
административными комиссиями при структурах муниципальных образований.
Многие работники государственных органов, призванных решать задачи по
обеспечению экологического правопорядка, рассматривают их как задания
второстепенной важности. Практика привлечения нарушителей к ответственности за
нарушения экологического законодательства не в полной мере выполняет карательную
и предупредительную функции. При назначении меры наказания органами охраны
правопорядка, в том числе судами, допускаются неоправданные послабления
правонарушителям. Несмотря на то, что по вине граждан в России наносится
огромный ущерб, скажем, растительным ресурсам, за несоблюдение лесного
законодательства к уголовной ответственности привлекается примерно один из 400
нарушителей, а к административной – один из 40.
Рассмотренные недостатки правового механизма воздействия на отношения,
возникающие по поводу взаимодействия общества и природы, могут быть в
значительной степени устранены в процессе дальнейшей реализации экологической
функции современного Российского государства. При этом достойное место должно
занять разумное использование уже накопленного опыта правовой охраны окружающей
среды. Осуществленное нами исследование дает возможность решения этой задачи.
Весь ход развития охраны природы в нашей стране свидетельствует о
необходимости формирования экологической доктрины Российского государства. В
течение истории России для ее создания имелись реальные предпосылки. В начале XX
в. научный потенциал в России достиг такого развития, когда вполне реально было
разработать этот документ, который базировался бы на принципах складывающегося
правового государства. Через несколько десятков лет, в 1980-е гг., идеи,
послужившие научным фундаментом правовой охраны окружающей среды в СССР,
охватывали основные сферы познания в области формирования государственного
механизма воздействия на общественные экологические отношения. Однако этим
идеям, также во многом ограниченным идеологическими рамками, не соответствовала
косная система тоталитарного государства, не обладавшая возможностями решения
рассматриваемых нами проблем.
Создание экологической доктрины необходимо для того, чтобы внести
определенность в процесс взаимодействия общества и природы с учетом места России
в современном мире, а также сформулировать основные принципы, направления и
задачи государственной политики в этой области. Правовую основу экологической
доктрины должны составить Конституция Российской Федерации, федеральные законы,
международные договоры и соглашения Российской Федерации. При разработке данной
доктрины необходимо учитывать Основные положения государственной стратегии
Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого
развития, Концепцию национальной безопасности Российской Федерации, Концепцию
перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, Решения Конференции ООН по
окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 1992 г.) и рекомендации последующих
международных форумов, в том числе проходившего летом 2002 г. в Йоханнесбурге
всемирного саммита по экологии.
Доктрина должна уделить достаточное внимание достижению стратегической цели
государственной экологической политики, которая заключается в поддержании
целостности природных систем и их жизнеобеспечивающих функций для устойчивого
развития общества, обеспечения экологической безопасности страны. Для этого
необходимо сохранение и восстановление природных систем, обеспечение
благоприятного состояния окружающей среды, а также устойчивого
природопользования. Государственная экологическая политика должна базироваться
на таких основных принципах, как устойчивое развитие страны, справедливое
распределение благ для населения от использования природных ресурсов, учет
отдаленных экологических последствий принимаемых решений, приоритетность для
общества жизнеобеспечивающих функций биосферы по отношению к прямому
использованию ее ресурсов, платность природопользования, демократическое
управление реализацией экологической политики государства.
При осуществлении экологической доктрины первостепенное внимание должно
уделяться правоустановительной государственной деятельности. Важнейшими задачами
развития нормативно-правовой базы в области охраны окружающей среды можно
считать ликвидацию правовых лакун, устранение противоречий между актами
экологического и других отраслей российского права, а также приведение норм,
предусматривающих ответственность за экологические правонарушения, в состояние,
адекватное общественной опасности таких проступков, преступлений и деликтов.
Требуется ускорение экологизации законодательства как Российской Федерации, так
и субъектов Российской Федерации.
В соответствии с наметившейся еще в XIX в. тенденцией развития источников
природоохранительного права, продолжившейся в последние десятилетия
существования СССР, целесообразна дальнейшая кодификация экологического
законодательства. При этом федеральные акты должны носить "рамочный" характер,
закрепляя лишь наиболее важные правовые нормы. В регионах с учетом местных
условий возможна их конкретизация. Актуальным является устранение противоречий
между национальным экологическим законодательством и обязательствами Российской
Федерации, вытекающими из ее участия в международных договорах и соглашениях.
Совершенствование правоисполнительной деятельности должно проходить в
основном по пути формирования стройной и непротиворечивой системы экологического
управления с наименьшим числом отраслевых подразделений, представленных на
уровнях национально-государственного и административно-территориального
устройства Российской Федерации. При этом следует отметить, что одной из
наиболее важных задач является обеспечение эффективности ее деятельности,
соответствующей принципам правового государства и рыночной экономики. Данное
направление развития вполне соответствует выявленной нами тенденции
сосредоточения к началу XX в. большинства структур, выполняющих функции
управления в области экологии, в рамках ограниченного количества государственных
органов.
Весьма актуально восстановление самостоятельного федерального органа,
призванного осуществлять ряд функций, в том числе и контрольных, в области
охраны окружающей среды. Причем важно обеспечение его институциональной
независимости от государственных органов в области управления природными
ресурсами и иных ведомств, в задачи которых входит регулирование экономической
деятельности.
Система государственных органов, специально уполномоченных в области охраны
окружающей среды, должна иметь четко построенную «вертикаль»
общегосударственного, регионального и местного уровней. Острота экологических
проблем в ряде регионов страны требует создания в них органов экологического
управления, «вписывающихся» в общую иерархию. Необходимо обеспечить как можно
более полную независимость всех подобных подразделений от властных структур в
субъектах Российской Федерации. Следует согласиться с точкой зрения, согласно
которой по объему и характеру компетенции элементы такой системы могут
классифицироваться на органы общей, отраслевой, межотраслевой и специальной
компетенции.
Необходимо обеспечение четкого разграничения полномочий и ответственности
между федеральными и региональными органами государственной власти и органами
местного самоуправления в области контроля состояния и качества окружающей
природной среды. Требуется создание в рамках ведомств, обеспечивающих
безопасность личности, общества и государства, специализированных экологических
подразделений, предназначенных для предотвращения и пресечения деятельности,
наносящей ущерб здоровью населения, окружающей природной среде и природным
ресурсам страны, а также ликвидации ущерба, в том числе всех видов загрязнения и
заражения, нанесенного территориям страны в ходе предыдущей деятельности.
К актуальным проблемам, которые имеют непосредственное отношение к
совершенствованию системы экологического управления, следует отнести включение
первичной оценки экологических последствий реализации проектов в механизм их
отбора на стадии проведения или внеконкурсного распределения, создание и
совершенствование нормативной базы, регламентирующей взаимодействие между
организационными и функциональными структурами единой государственной системы
экологического мониторинга, нормативное закрепление действующих международных
стандартов, в том числе Международной организации стандартизации (ISO).
В числе вопросов, заслуживающих первоочередного внимания, можно указать
обеспечение государственного и общественного контроля за экологической
безопасностью особо опасных видов деятельности вне зависимости от ведомственной
принадлежности, причастных к этому объектов и форм собственности на них, а также
внедрение системы лицензирования экологически опасной деятельности,
дифференцированный подход к интенсивности и направленности государственного
управления охраной окружающей среды в разных субъектах Российской Федерации,
внедрение стратегической оценки воздействия на окружающую среду в масштабах
крупных регионов.
Помимо планирования государственной политики в сфере экологии в масштабах
Российской Федерации необходимо ее проведение на региональном уровне. Основной
задачей в этой области является воздействие на общественные отношения с целью
оптимизации размещения производительных сил и обеспечение сбалансированного
развития регионов на территории страны. Кроме прочих мер, в этом плане можно
предложить: концентрацию имеющегося и вновь формируемого производственного
потенциала по преимуществу на уже освоенных, подвергшихся интенсивному
техногенезу и трансформированных землях и в районах с развитой инженерной
инфраструктурой; расширение практики использования местных энергоресурсов;
внедрение бассейнового принципа управления водными ресурсами; резервирование, в
том числе исключение из непосредственного хозяйственного использования
территорий, пока ещё не освоенных или мало затронутых хозяйственной
деятельностью, либо обеспечение минимального воздействия на их экосистемы при
освоении этих территорий.
Международное сотрудничество в целях реализации государственной экологической
политики должно опираться на следующие принципы: приоритетность экологических
прав человека; суверенитет государства на природные ресурсы своей территории;
недопустимость экологического благополучия одного государства за счет
экологического вреда другому; экологический контроль на всех уровнях; свободный
обмен международной экологической информацией; взаимопомощь государств в
чрезвычайных обстоятельствах; разрешение эколого-правовых споров мирными
средствами.
Среди наиболее важных направлений государственной деятельности в сфере
международного сотрудничества нашей страны нужно упомянуть: выполнение Россией
международных соглашений по охране окружающей природной среды; участие в
переговорном процессе, направленном на сокращение мировых и национальных
расходов на вооружение, на обеспечение режима нераспространения оружия массового
поражения; активное участие в международных процессах и переговорах, имеющих
целью воспрепятствовать трансграничному перемещению технологий, товаров и услуг,
использование которых способно нанести ущерб населению и окружающей среде;
использование зарубежного опыта для решения экологических проблем Российской
Федерации; инициация и участие в соглашениях о сотрудничестве по пресечению
незаконного международного оборота природных ресурсов; содействие экологизации
положений действующих и планируемых международных договоров и соглашений в
области регулирования международной торговли и процессов глобализации;
координация действий с другими странами и международными организациями в области
борьбы с международным экологическим терроризмом.
В ходе совершенствования правоохранительной деятельности государства
необходимо учесть опыт, накопленный в течение двух веков существования
Российской Империи. Следует укрепить экологическую «составляющую» в деятельности
всех видов правоохранительных органов России: органов внутренних дел, внутренних
войск МВД России, прокуратуры, судов, Федеральной пограничной службы России,
Федеральной службы безопасности России и др.
Продолжением выявленной в рамках настоящей статьи тенденции, прервавшейся в
советское время, должно стать создание специальных правоохранительных органов
экологической милиции, задачами которой, выполняемыми в тесном сотрудничестве с
другими правоохранительными органами, являются предотвращение и пресечение
экологических правонарушений, а также применение к виновным мер ответственности.
Целесообразно формирование особой вертикали, проходящей через все уровни
структуры органов МВД России, призванной осуществлять борьбу с экологическими
правонарушениями. По предложению некоторых авторов, функционирование
предлагаемой структуры может осуществляться в рамках отдельного департамента
экологической милиции МВД России. Оно должно иметь хорошо развитую федеральную,
региональную и местную нормативно-правовую основу, систему подготовки кадров и
материально-техническую базу. Успешность деятельности экологической милиции
будет в немалой степени зависеть от того, насколько тесно она будет сотрудничать
с другими подразделениями МВД России, прочими государственными органами,
выполняющими природоохранительные задачи.
Несмотря на отсутствие соответствующих норм в законодательстве Российской
Федерации, в ряде ее субъектов (Республике Саха (Якутия), Татарстан, Москва,
Приморский край, Воронежская, Калининградская, Кемеровская, Псковская,
Свердловская области и др.) уже существуют структуры санитарной и экологической
милиции. В числе российских городов, в которых образована экологическая милиция,
можно назвать Самару, где эта милиция осуществляет контроль санитарного
состояния внутриквартальных территорий и торговых предприятий. Работа
санитарно-экологической милиции строится во взаимодействии с местными
административными, санэпидемстанциями и другими уполномоченными органами.
Мы поддерживаем мнение некоторых специалистов, которые считают, что наряду с
усилением государственного контроля и централизованного управления в
законодательстве значительное внимание надо уделить развитию демократических
начал в области укрепления экологического правопорядка, в том числе, передаче
ряда экологических функций субъектам Федерации, городам, территориальным и
местным подразделениям специальных уполномоченных органов Российской Федерации в
области охраны окружающей среды, а также стимулированию деятельности
общественности.
Одним из важнейших условий реализации государственной экологической политики
нам представляется развитие гражданского общества в нашей стране. Его зачатки,
признаки которых появились в начале ХХ в., были важным фактором, который
обеспечивал большую результативность природоохранной деятельности Российского
государства. В целях становления гражданского общества и его реализации в сфере
экологии следует рекомендовать совершенствование законодательных и
организационных начал для непосредственного участия граждан в принятии решений,
затрагивающих их конституционное право на здоровую окружающую среду либо
представляющих угрозу для их жизни и здоровья, в том числе через общественные
слушания и опросы общественного мнения, общественные экспертизы и референдумы.
Целесообразно также добиваться обеспечения приоритета законных экологических
интересов граждан перед интересами структур бизнеса и органов государственной,
муниципальной власти, создания режима благоприятствования экологической
благотворительности и экологическим общественным движениям. Важным
представляется создание условий для традиционного природопользования и ведения
натурального хозяйства коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего
Востока Российской Федерации.
Следует предпринимать действия для совершенствования судебного механизма
разрешения противоречий между интересами населения, органов государственной,
муниципальной власти, предпринимателей и иных хозяйствующих субъектов, в том
числе в области охраны окружающей природной среды, развивать систему взыскания
исков и обеспечения исполнения судебных решений. Требует должного внимания
обеспечение законодательных и организационных условий для развития общественного
экологического контроля, в том числе общественных инспекций и механизмов оценки
воздействия на окружающую среду.
Большим резервом повышения эффективности государственной экологической
политики может стать возрождение ее широкой общественной поддержки, как это
имело место в последние десятилетия существования Российской Империи. Развитие
гласности и демократизация общества в современной России послужили мощным
импульсом развития экологического движения.
Практика общественных экологических движений, имеющих вековые традиции в
России, выработала несколько организационных форм. Среди них: добровольные
общества (Всероссийское общество охраны природы, Московское общество испытателей
природы, Общество защиты животных и др.); союзы (Экологический союз,
Социально-экологический союз, ассоциация "Экология и мир", Центр экологических
проектов и пр.); фонды (Экологический фонд, Фонд Байкала, Фонд защиты Ямала;
Молодежный экологический фонд и т.п.); иные самодеятельные организации, в том
числе: клубы, патрули, дружины, коммерческие и частные организации по оказанию
экологических услуг; «зеленое» движение, которое охватывает широкий круг местных
организаций (в 1993 г. часть движения оформилась в партию "КЕДР", однако в
дальнейшем оно так и не получило заметного развития). Все эти экологические
организации содействуют решению природоохранительных задач, пропагандируют
соответствующие знания и решают вопросы экологического воспитания и образования;
осуществляют общественный контроль. Они вправе обращаться с требованиями о
прекращении экологически вредной деятельности и возмещении причиненного вреда в
административные органы и суд. Закон обязывает государственные органы оказывать
всемерное содействие деятельности экологических организаций и принимать
необходимые меры по выполнению их предложений и законных требований. Необходимо
восстановление традиций дореволюционной России, предполагающих сотрудничество
государственных, муниципальных органов с общественными природоохранительными
организациями, оказание содействия научным исследованиям, проведение
повседневной работы, направленной на повышение уровня правового сознания и
экологической культуры населения.
Ограниченный объем статьи не дает возможности более полно раскрыть результаты
наших исследований, посвященных использованию выявленного нами опыта
природоохранной деятельности дореволюционного Российского государства для
совершенствования охраны окружающей среды в Российской Федерации. Однако, как
нам представляется, в данном тексте даны основные рекомендации, которые, будучи
основанными на главных тенденциях рассмотренного процесса, смогут способствовать
решению экологических проблем в нашей стране.
Copyright © 1994-2016 ООО "К-Пресс"
Home
Поиск
Издания
Контакты
