Продолжается подписка на наши издания! Вы не забыли подписаться?

ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО, АГРАРНОЕ ПРАВО

КОНЦЕПЦИЯ РАЗВИТИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

Боголюбов С.А., д.ю.н., профессор, заведующий отделом,
заслуженный деятель науки Российской Федерации
Института законодательства и сравнительного правоведения
при Правительстве Российской Федерации

Экологическое законодательство состоит по общему признанию, из:

К основным проблемам, на наш взгляд, относятся: соотношение «ярусов» экологического законодательства – международных норм, федерального, регионального законодательства, муниципальных и локальных нормативных правовых актов; инвентаризация и уяснение иерархии действующих актов; аккуратное, цивилизованное включение в природоохранное законодательство гражданско-правовых норм, регулирующих имущественные отношения при владении и пользовании участками природных ресурсов. Рассмотрение и ликвидация этих и иных пробелов и противоречий в экологическом законодательстве будет способствовать его развитию и повышению его эффективности.

Природоохранное законодательство, являющееся сердцевиной экологического законодательства, представляет собой уникальную и своеобразную модель сочетания федерального и регионального законодательства. Этому есть несколько причин.

Многие экологические явления и связанные с ними общественные отношения носят не только и не столько региональный, но общенациональный, и даже международный характер. К ним относятся мониторинг и обеспечение климата и миграции животного мира, борьба с парниковым эффектом, вызванным им потеплением и озоновыми дырами, с трансграничными загрязнениями и экологическими катастрофами, иными чрезвычайными экологическими ситуациями и бедствиями.

Поэтому в этих сферах велико и все более возрастает значение международных договоров и соглашений, участницей многих из которых является Россия. Она должна отвечать перед международным сообществом за выполнение на всей ее территории взятых на себя природоохранных обязательств, в том числе перешедших к ней от Союза ССР. Российская Федерация регулирует свои экологические отношения со всеми сопредельными государствами, прежде всего со странами-участницами СНГ.

Так происходит и в других, зарубежных федеративных государствах. ФРГ, например, отвечая перед многочисленными европейскими соседями и ЕС за загрязнения, причиненные им ее землями, усиливает законодательное регулирование и контроль охраны окружающей среды на федеральном уровне и наращивает централизованное экологическое управление.

Имплементация международных, включая европейские, экологических норм и стандартов в российское законодательство осуществляется постоянно и с трудом ввиду новизны проблем, отсталости и недостаточной технической оснащенности народного хозяйства, неисполняемости значительной части природоохранных предписаний, чему служит их некая декларативность и размытость.

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ЭКОЛОГИЧЕСКИЙ НАДЗОР И КОНТРОЛЬ

Государственный экологический надзор и контроль рассредотачиваются не только по нескольким федеральным министерствам и иным федеральным органам исполнительной власти, не только совмещаются с функциями хозяйственного использования природных ресурсов и их управлением, но и передаются постепенно и целенаправленно исполнительным органам субъектов Федерации и органам местного самоуправления.

С другой стороны, природный фактор жизнедеятельности человека носит конкретный региональный, бассейновый, местный характер, привязан к соответствующей территории проживания и трудовой деятельности народов, что обуславливает и возможность регулирования соответствующих экологических отношений с учетом местной специфики. Это обуславливает необходимость учета местных природных обстоятельств при регулировании водных, лесных, горных, фаунистических, земельных и иных природоресурсных отношений. Осуществление экологического контроля и надзора на региональном и местном уровне способствует вовлечению в него населения, приближению к гражданам, конкретизации целей и методов.

СООТНОШЕНИЕ ФЕДЕРАЛЬНОГО И РЕГИОНАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

Обсуждение и решение вопросов соотношения федерального и регионального законодательства в экологической сфере имеет в настоящее время весьма актуальный характер ввиду обострения природоохранных проблем, современного реформирования федерации, вхождения России в мировое сообщество. Основные профессиональные научные работы об экологическом законодательстве, как правило, не обходят этой темы (см. М.М. Бринчук. «Перспективы развития российского экологического законодательства». – «Законодательство России в ХХI веке». М, ИЗиСП, 2002; «Экологическое право России» (под ред. А.К. Голиченкова). М., «Зерцало», 1999 и др.; фундаментальные работы на указанную тему выпущены с участием ИЗиСП в Воронежском (1996)), Оренбургском (1998, 1999), Мордовском (2000 г.) государственных университетах). Однако, каждый год не только актуализирует проблему, но и привносит в нее и ее решение новые факторы и обстоятельства.

Полномочия России

Согласно ст.71 Конституции России к ее ведению относятся установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития Российской Федерации, определение статуса и защита территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации, метеорологическая служба. По этим направлениям, являющимся ключевыми и поэтому отнесенным к ведению России, по указанным сферам природопользования приняты соответствующие федеральные законы и иные федеральные нормативные правовые акты.

Немаловажное значение и актуальность в настоящее время приобретают и такие полномочия России, напрямую и на первый взгляд не связанные с экологией, как регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина , федеральная государственная собственность и управление ею, гражданское законодательство.

Это обусловлено провозглашением в ст.42 Конституции РФ прав каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением (см. Комментарий к Конституции Российской Федерации (рук. авт. колл. Л.А. Окуньков). М., «Юристъ», 2002).

Актами Верховного Совета РСФСР 1991 г., указами Президента РФ 1993 г., Водным (1995 г.), Лесным (1997 г.), Земельным (2001 г.) кодексами РФ и иными федеральными законами намечены направления разграничения собственности на природные ресурсы на собственность государственную (Федерации и субъектов Федерации), муниципальную и частную. В настоящее время организуется деятельность комиссий для реализации Федерального закона «О разграничении государственной собственности на землю» 2001 г., которым положено начало фактического размежевания земель в пределах Российской Федерации (см. Комментарий к закону «О разграничении государственной собственности на землю» (под ред. С.А. Боголюбова). М., «Юстицинформ», 2002).

Включение земельных участков, водных объектов, древесно-кустарниковой растительности, объектов животного мира, добытых полезных ископаемых в гражданский оборот согласно ст.129 ГК РФ («в той мере, в какой их оборот допускается законами о природных ресурсах») повышает ответственность не только собственников за экологическое состояние своего имущества, но и Федерации за рынок природных объектов, за единое экономическое пространство в этой области и его законодательное регулирование, обеспечение конкуренции, свободы экономической деятельности и цивилизованное развитие экологических систем без присущих порой этим процессам крайностей с учетом накопленного за десятилетия положительного опыта (см. «Гражданское право. Общая часть». Курс лекций (под ред. О.Н. Садикова). М., 2001).

Предусматривающая совместное ведение России и ее субъектов ст.72 Конституции РФ включает природопользование, охрану окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.

Обращает на себя внимание отсутствие в Основном законе РФ упоминания о животном мире и атмосферном воздухе: федеральные законы об их охране приняты соответственно в 1995 и 1999 г.г.

По всем указанным вопросам совместного ведения приняты соответствующие федеральные законы: ФЗ о недрах, о животном мире, об охране атмосферного воздуха, Водный, Лесной, Земельный кодексы РФ; последним вступил в действие 12 января 2002 г. Федеральный закон «Об охране окружающей среды», которым определяются правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сохранение природных ресурсов в целях обеспечения экологической безопасности.

Полномочия Субъектов Федерации

Субъекты Федерации в области охраны окружающей среды активно используют свои полномочия в соответствии со ст.ст.73 и 76 Конституции РФ.

Во-первых, это опережающее правотворчество по вопросам совместного ведения, не урегулированным в федеральном законодательстве. Первая половина 90-х годов была периодом разработки и принятия в субъектах Федерации законов об экологической экспертизе из-за отсутствия аналогичного федерального закона. Ряд положений этих региональных актов получил свое подтверждение и развитие с учетом опыта в Федеральном законе «Об экологической экспертизе» 1995 г. После его принятия субъекты Федерации вынуждены были приводить свои законы в соответствие с ним, но ряд положений, не противоречащих федеральному закону, продолжает действовать и заслуживает внимания, например, предписания Закона Республики Коми об организации и гласности государственной и общественной экологической экспертизы.

В ряде субъектов Федерации разработаны и приняты нормативные правовые акты на темы, по которым ведется законопроектная работа в Государственной Думе: это – об экологическом страховании, о государственной политике в области экологического воспитания и образования, об экологическом аудите, об экологическом предпринимательстве, о зеленом фонде городов.

В Республике Саха (Якутия) до принятия в 2001 г. КоАП РФ действовал закон об административной ответственности за экологические правонарушения. В ряде субъектов РФ разрабатывались, принимались и действовали акты об обеспечении в городах и иных населенных пунктах владельцами автотранспорта требований к выхлопным газам автомобилей.

Во-вторых, правотворчество субъектов Федерации направляется на принятие законов и иных нормативных правовых актов в соответствии с федеральными законами и отведенной в них компетенции субъектов Федерации. Так, на основании Федерального закона «О недрах» большинство субъектов Федерации урегулировали добычу, охрану и использование общерапространенных полезных ископаемых – глины, песка, торфа, щебня.

Во всех субъектах РФ на основании типового положения 80-х годов и в соответствии с Федеральным законом «О животном мире» 1995 г. разработаны и приняты региональные правила охоты, а в соответствии с Водным кодексом РФ 1995 г. – правила пользования маломерными судами и их учета. В них фиксировались природоохранные требования как общего характера, так и – в значительной мере – исходя из предметов регулирования – местной специфики.

Активно ведется правотворчество субъектов Федерации по организации и обустройству парков, заказников, памятников природы регионального и местного значения в соответствии с Федеральным законом «Об особо охраняемых природных территориях» 1995 г., предусматривающим возможности и порядок их создания и функционирования на федеральном, региональном и местном уровнях за счет федерального, регионального и местного бюджетов.

Третью группу природоохранных актов субъектов Федерации составляют акты, принимаемые в соответствии с ч.4 ст.76 Конституции РФ. Обширное поле деятельности представляет конкретизация и размежевание экологической компетенции региональных и муниципальных органов, создания и функционирования комитетов природных ресурсов, организации экологической экспертизы, контроля поднадзорных объектов, заключения соглашений (см.М.И. Васильева «Региональная экологическая политика. Правовые аспекты». М., Центр экологической политики России, 2001).

В Санкт-Петербурге, Москве и ряде других мегаполисов приняты законы о защите зеленых насаждений в этих городах. Разрабатываются законы субъектов Федерации о растительном мире, не являющемся лесом. Полномочия субъектов Федерации вне пределов ведения, предусмотренного в ст.71 и 72 Конституции РФ, составляют значительный массив в области охраны окружающей среды и природопользования и используются до настоящего времени недостаточно из-за недостаточной культуры правотворчества и ненадлежащей развитости Федерации.

Думается, принятие субъектами нормативных правовых актов по экологическим вопросам должно обусловливаться не столько желанием обозначить свою суверенность, как это случилось с Экологическим кодексом Башкортостана, дублирующим федеральный закон, сколько – и каждый раз – необходимостью урегулировать нерешенные экологические неперсонифицированные проблемы, имеющие общий характер, не исчерпывающиеся исполнением.

Подзаконные акты

Большего распространения заслуживает практика принятия подзаконных актов, локальных актов, направленных на неукоснительное и обязательное исполнение законодательных предписаний. Вместе с тем, надо понять, что не все возникающие в обществе экологические конфликты можно решать с помощью правовых предписаний, многие эксцессы следует пытаться ограничивать на уровне применения моральных норм, правил обычая, учитывающих требования добросовестности, разумности, справедливости, исторические, местные традиции, иначе в нынешних условиях можно поощрить коррупцию, скатиться к полицейскому государству.

Попытки размежевания законодательной компетенции в области охраны окружающей среды между Федерацией и ее субъектами предпринимаются во всех без исключения природоохранных и природоресурсных федеральных законах. Нередко экологические функции Федерации и ее субъектов отображаются одними и теми же понятиями, терминами и словами, по-видимому, в надежде на последующую практику и исправление положения соглашениями и договорами между исполнительными органами власти Федерации и ее субъектами, которые, как правило, положение не исправляли и лишь усугубляли безответственность и неуправляемость делом охраны природы.

Распространено это было в 90-е годы при принятии всех природоресурсных федеральных законов под влиянием эйфории конца административной системы и расцвета демократии, что привело к ослаблению ответственности за рациональное природопользование, потере управляемости природных ресурсов и еще большему отчуждению их от народа. К сожалению, дублирование компетенции оказалось закрепленным и в головном экологическом Федеральном законе «Об охране окружающей среды» 2001 г., где в ст. 5 и 6 разграничиваются полномочия органов исполнительной власти Российской Федерации и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды.

К ведению и тех и других относятся – организация развитие системы экологического образования, формирование экологической культуры; обеспечение населения достоверной информацией о состоянии окружающей среды; экономическая оценка воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду. Понятно, что и Федерация и ее субъекты обязаны этим заниматься, но как? В какой мере? Какими способами? Без ответа на эти и иные подобные вопросы эти важнейшие, вызывающие многочисленные споры, в том числе, экономического характера, проблемы останутся без решения, как это и оказывалось до последнего времени (подробнее см. С.А. Боголюбов. «О возможностях экологического права»//«Журнал российского права», 2000, № 11; Новый Федеральный закон «Об охране окружающей среды»//«Журнал российского права», 2002, № 6).

6. В настоящее время осуществляется бурное правотворчество на федеральном уровне по размежеванию компетенции России и ее субъектов в области природопользования и охраны окружающей среды по итогам работы и рекомендациям соответствующей комиссии при администрации Президента РФ. Видимая предполагаемая цель представляется в виде четкого определения доходной и расходной части федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ; немаловажны также и попытки укрепления государственности, вертикали власти, создания и усиления федеральных округов. Пересматриваются многие федеральные законы в целях приведения в соответствие их с новым Земельным кодексом РФ.

Позитивные и конструктивные замыслы реформаторов нуждаются в научном осмыслении, обосновании и обеспечении. Совершенствование законодательства и разграничение компетенции должно осуществляться гласно, с учетом общественного мнения и социологических исследований, с учетом оправдавших себя и эффективно действовавших правовых норм, сопоставлением действия различных законов. Только тогда будут устраняться пробелы в законодательстве.

Основным способом разграничения природоохранных и природоресурсных полномочий Федерации и ее субъектов и организации их законодательной компетенции является при этой административной реформе размежевание прав собственности на природные ресурсы на государственную (федеральную, субъектов Федерации), муниципальную и частную собственность. В принципе этим воспроизводится и, во многом, развивается тезис известного постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 7 января 1988 г. «О коренной перестройке дела охраны природы в стране», которым преимущественно административно-командные методы управления природопользованием нацеливались на замену преимущественно экономическими методами управления природными ресурсами.

Во многом копируется при этом положительный опыт разграничения публичной собственности на федеральную и региональную в североамериканской, германской, швейцарской федерациях, но там федерации имеют другую историю становления, носят, преимушественно, договорный, а не конституционный характер и оправдали себя за прошедшие мирные столетия. При всей целесообразности и перспективности внедрения в эти экологические отношения гражданско-правовых, имущественных начал, неуклюжесть и неуместная скорость их освоения, неподготовленность общественного мнения и правовой культуры дают себя знать.

Разграничение законодательной компетенции и функций управления в области охраны окружающей среды только или преимущественно по формам собственности на природные ресурсы не окажет решающего влияния на ее сохранение и улучшение. Само владение, пользование и распоряжение природными ресурсами согласно ст.36 Конституции РФ и 209 ГК РФ осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Не случайно Правительство РФ призвано обеспечивать проведение единой государственной политики в области экологии согласно ст.114 Конституции РФ.

Дискуссии вокруг конституционной формулы об использовании и охране природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, бытующей почти полтора десятилетия, получили разрешение в виде толкования Конституционного Суда РФ в Постановлении от 7 июня 2000 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ».

Конституционный Суд РФ признал, что субъект Федерации не вправе объявить своим достоянием (собственностью) природные ресурсы на своей территории и осуществлять такое регулирование отношений собственности на природные ресурсы на своей территории, которое ограничивает их использование в интересах всех народов РФ, поскольку этим нарушается суверенитет РФ.

В области охраны окружающей природной среды и природопользования Федерация должна явить свои преимущества и особую ценность при учете географических, климатических, природных, социально-экономических и иных действительных, а не мнимых особенностей субъектов Федерации, при осознании того, что природа как и экологическая безопасность – общее благо, не имеющее административных и государственных границ. Еще в древнем Риме солнце, море и текущая вода не принадлежали никому.

Усиление национальных начал природопользования, охрана и выкуп государством наиболее ценных природных ресурсов при сохранении и уважении прав частновладельцев происходят в других развитых странах, взявших на вооружение плановое, рациональное ведение природопользования, провозглашение и защиту социальных, экологических и иных прав и свобод своих граждан.

Деградация и истощение природных ресурсов, всей окружающей среды имеют не только региональный, и даже все чаще не национальный, а глобальный, всемирный характер, обсуждаются на международных форумах в Стокгольме (Швеция, 1972 г.), Рио-де-Жанейро (Бразилия, 1992 г.), Иоганесбурге (ЮАР, 2002 г.), что не может не учитываться при обсуждении проблем дальнейшего совершенствования экологического законодательства.

Тезисно, с учетом сказанного концепцию развития экологического законодательства можно сформулировать следующим образом:


Copyright © 1994-2016 ООО "К-Пресс"